摘要：方舱医院和集中隔离点，在此次新冠肺炎疫情防控中，对阻断疫情蔓延，加快轻症患者、疑似患者和密切接触者的收治隔离速度，提高全市新冠肺炎救治率发挥了重要作用。方舱医院和集中隔离点的建立建设，涉及到政府对体育馆、展览馆、高校学生宿舍和酒店的紧急征用。政府应急征用的实际操作需要特别注意依法行政。本文简单梳理了我国政府应急征用法律制度状况，并从征用主体、征用范围、征用程序、征用补偿进行简要分析后，为政府实施应急征用提供参考性意见建议。

一、应急征用概述

1.应急征用的法律性质

应急征用是为了对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件而进行的具体行政行为，属于行政征用范畴，是政府应对突发事件的一项重要措施，该行为具体指行政主体依法强制取得相对人财产使用权并给予一定补偿。

2.应急征用的实施原则

目前国家法律法规未明确规定应急征用的实施程序，但云南、上海已先后出台突发事件应急征用相关规范性文件。一般均采用提前统筹、就近征用、均衡负担、依法补偿作为实施原则。

同时，在实施应急征用时，一般应慎重评估应急征用措施与突发事件可能造成的社会危害性质、程度和范围相适应，注意最低限度的比例原则、法律保留原则以及正当程序原则，依法依规实施应急征用。

3.被征用人的救济措施

应急征用属行政征用，属于具体行政行为。被征用人作为行政相对人，可根据《行政复议法》第九条、《行政诉讼法》第二条等规定依法申请行政复议或行政诉讼。征用主体应依法保障被征用对象的合法权益。

4.应急征用的法律依据

关于应急征用的法律依据主要包括：

（1）《中华人民共和国宪法》

《中华人民共和国宪法宪法》第十三条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

（2）《中华人民共和国物权法》

《中华人民共和国宪法物权法》第四十四条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

（3）《中华人民共和国突发事件应对法》

《中华人民共和国宪法突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

（4）《中华人民共和国传染病防治法》

《中华人民共和国宪法传染病防治法》第四十五条规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。

（5）《突发公共卫生事件应急条例》

《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条规定，根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。

本文作者：李姗姗律师、杨岳涛律师、涂岑律师

二、疫情防控期间市（区）政府实行应急征用的具体意见建议

1、应急征用的实施主体

（1）应急征用的法定实施主体

鉴于新型冠状病毒感染的肺炎属于法定传染病，而《传染病防治法》较《突发事件应对法》属特别法，应急征用实施主体应按照特别法优于一般法原则确定，即应急征用的实施主体应为县级以上政府。

（2）防控指挥部是否有权进行应急征用

以武汉市为例，《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》（简称《暂行办法》）第三十五条虽明确规定了武汉市、区防控指挥部有权根据疫情防控需要依法征用医疗机构、医疗用品、交通工具、房屋等物资和场所，但《暂行办法》不属于法律法规或政府规章，在法律效力上仍属于内部规范性文件，在未得到有权机关授权之前，由指挥部实施应急征用存在效力瑕疵。

（3）市（区）政府职能部门是否有权进行应急征用

虽有上海市规定了市和区人民政府及其有关部门有权进行应急征用，但该授权的前提为上海市在地方性法规中予以明确。云南省等多数省市仍明确由县级以上政府为应急征用与补偿的责任主体，其他职能部门可在自身职责范围内负责具体事务的征用工作。

同时，《湖北省突发事件应对办法》仅明确负责组织处置突发事件的人民政府方有权进行应急征用，未明确政府职能部门的应急征用职责及权力。因而，市（区）政府职能部门在没有法律法规授权的前提下不能作为应急征用的实施主体。

2、应急征用的实施范围

（1）应急征用的法定实施范围

根据《传染病防治法》第四十五条之规定，市（区）政府有权在本行政区域内实施应急征用行为，但前述应急征用行为不得涉及跨行政区域范围的应急征用。

（2）应急征用跨区如何处理

根据《突发事件应对法》第七条第一款之规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。同时，参照部分省市制定的补偿办法，可将应急征用权力下沉，原则上由区级政府实施；区级征用资源不足时，由区级政府向市政府提出，经市政府同意后由市政府组织实施；征用行为涉及两个以上区级行政区域时，由市政府指定实施主体。

3、应急征用的实施对象

根据《传染病防治法》第四十五条之规定，应急征用的对象包括房屋、交通工具以及相关设施、设备。同时，根据《湖北省突发事件应对办法》第二十九条之规定，应急征用的对象还应包括应急救援所需的设备、设施、场地、交通工具和其他物资。其中，设施、设备包括各类消耗物资、居民生活必需品和卫生救护、防护用品等；场所主要是用于紧急疏散人员、隔离传染病感染者和其他用于突发事件应急处置的指挥、作业的各类场所。

同时，根据《国务院关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》第二条之规定，各地企业生产的医用防护服、N95口罩、医用护目镜、负压救护车、相关药品由国务院新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制物资保障组进行统一管理和调拨，地方各级政府均不得截留、调用。

因此，市（区）人民政府应急征用的对象应为实施范围内除国务院规定的物资外的设备、设施、场地、交通工具和其他物资。

4、应急征用的实施程序

《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规未明确应急征用的具体实施程序。

结合部分省市制定的补偿办法，应急征用实施过程应当符合以下程序：

（1）市（区）政府指定部门制定应急处置征用方案

市（区）政府可指定职能部门做好各类疫情防控所需物资、场所的调查登记工作，建立应急征用物资、场所目录并告知权属单位或者个人，同时制订相应的应急征用方案。

（2）市（区）政府作出应急征用决定

需要征用应急设备、设施、场地、交通工具和其他物资的，由区级政府负责处置疫情防控有关的职责部门向区政府提出申请，区政府同意后作出应急征用决定；如区级征用资源不足或者征用对象涉及两个以上区级行政区域的，应由区级政府向市政府提出，经市政府同意后由市政府组织实施或市政府指定区政府实施。

（3）向被征用人制作并送达应急征用决定书

市（区）政府作出应急征用决定后，应当由区级政府负责处置疫情防控有关的职能部门向被征用人送达应急征用决定书。

应急征用决定书应当载明征用单位名称、征用用途、征用地点、征用期限、执行人员的姓名及联系方式以及被征用人情况、征用物资或者场所的名称、型号、数量、相关技术保障要求等内容。

如因情况紧急，无法事先送达应急征用决定书的，应在紧急征用后补办相关手续。

（4）相关部门制作应急征用财产清单

区级政府负责处置疫情防控有关的职能部门应当制作应急征用清单，与被征用单位或者个人办理交接手续。清单制作一式两份，分别由（市）区政府和被征用人保存。

（5）制作应急征用物资（场所）使用情况确认书

市（区）政府在设备、设施、场地、交通工具和其他物资使用完毕后，应当将征用财产及时归还被征用单位和个人，并在15个工作日内汇总使用情况，制作应急征用物资（场所）使用情况确认书，并通知被征用单位或者个人凭应急征用决定书、应急征用清单到指定地点办理返还交接手续。被征用物资、场所毁损、灭失的，区级政府负责处置疫情防控有关的职能部门应当一并出具毁损、灭失证明。

5、应急征用财产的返还及补偿

应急征用财产的返还及补偿具体包括：

（1）及时返还，合理补偿

根据《突发事件应对法》第十二条之规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。“能返还的及时返还”是主要原则，即便被征用的财产尚未恢复到被征用时的状态后，也应当及时返还给被征用对象。有关主体再根据被征用财产的耗损情况，给予被征用对象相应的折旧或损耗补偿。

（2）补偿的标准及方式

目前对于补偿标准及方式，并没有统一的法律、法规予以明确。结合部分省市制定的补偿办法，一般而言，应按照“谁征用、谁补偿”的原则，由市（区）政府为补偿主体，参照本行政区域应急征用情况发生时租用同类物资和同类场所的市场价格，给予补偿。具体标准如下：

使用被征用物资造成其折旧的，按照相关折旧规定给付相应的补偿金；

被征用物资、场所毁损的，能够恢复原状的恢复原状，补偿金按照必要的维修费用支出确定；

不能恢复原状或维修费用超过财产毁损前价值的，补偿金额应当在综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值等因素后确定；

 被征用物资、场所灭失的，按照被征用时的市场价格给付相应的补偿金；

被征用单位或者个人提供物资、场所操作人员、后勤保障人员的，按照实际工作时限补偿人员工资、津贴等实际产生的费用；

征用物资、场所造成被征用单位或者个人停产停业的，补偿停产停业期间必要的经常性费用开支，包括停产停业期间需支付的水、电、房租、人员工资等必要费用；

法律、法规对补偿标准另有规定的，按其规定执行。以上补偿金中依法应由财产保险补偿的，应当予以扣除。

补偿方式可根据征用财产的不同情况，采取物质补偿与荣誉补偿、直接补偿与间接补偿、实物补偿与价值补偿、经济补偿与政策补偿相结合的方式给予补偿，并以直接经济补偿方式为主，其他补偿方式为辅。

（3）补偿资金的来源

结合部分省市制定的补偿办法，补偿资金来源一般主要包括：本级财政预备费；本级财政预算安排的突发事件应急专项资金；中央财政下达的有关突发事件应急资金；各主管部门现有应急专项的整合资金；实行专户管理的财政应急资金的利息收入；社会捐赠、慈善募集资金；其他按规定安排的资金。

关于社会捐赠资金是否可以用于应急补偿，按照《慈善法》《公益事业捐赠法》等规定，参照《国务院办公厅关于加强防治非典型肺炎社会捐赠款物管理工作的通知》，非定向捐赠资金可上缴财政，单独核算、专款专用。

（4）补偿具体程序

结合部分省市制定的补偿办法，一般而言，补偿具体程序包括：

一是启动补偿程序。市（区）政府在使用完毕后，应当将征用财产及时归还被征用人，制作应急征用使用情况法律文书，通知有关被征用人提交补偿所需的资料，必要时进行公示。

二是提交补偿申请。被征用人在收到市（区）政府通知后一段时间内，向市（区）政府书面提交补偿申请及相应的证明材料，具体包括：应急征用通知书、征用财产清单、财产归还情况、财产毁损或灭失情况、补偿金额及计算依据、投保及理赔情况、市（区）政府要求提供的其他材料。

三是处理补偿申请。市（区）政府分情况对补偿申请进行处理：资料齐全且表述清楚的，予以受理，并出具书面受理回执；资料不齐或者表述不清楚的，书面告知受偿人在合理期限内更正或补充；决定不予受理的，书面告知被征用人并说明理由。

四是支付补偿费用。市（区）政府作出补偿决定，并安排财政部门通过区级政府负责处置疫情防控有关的职能部门将补偿资金拨付被征用人提供的银行账户。