摘要：2020年伊始，新型冠状病毒引发的肺炎疫情在武汉爆发，并在随后的几个月中在全球范围内快速蔓延。这一全球性的突发公共卫生事件，成为了各国政府国家和社会治理能力的检测剂，在暴露了不同国家和地区在社会治理方面的优势和短板的同时，也给予了各国重新审视、构建和完善应急管理体制机制的契机。传统的以政府为绝对主导的应急救援活动，随着突发公共事件的日益复杂化、综合化、跨区域化发展，政府力量愈发捉襟见肘，因此，如何调动社会力量完善国家应急体系的问题越来越受到关注。本文在此以湖北武汉新冠肺炎疫情防控为例，探讨在现有体制机制下如何用好、管好社会力量参与突发公共事件应对。

关键词：突发公共事件应对，社会治理，社会力量动员，志愿服务

2020年春节前后，新型冠状病毒感染的肺炎疫情在武汉爆发，并随后在全国范围内蔓延。1月20日，国家卫健委发布公告称，经国务院批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。疫情发生后，中央及各地方迅速成立了疫情防控指挥部，对各地区疫情防控工作进行统一领导、指挥，并调配全国医疗资源、物资驰援湖北武汉的疫情防控工作。3月中下旬，新型冠状病毒感染的肺炎疫情在全国范围内得到有效控制。除党和各级政府强有力的全局统筹调度外，大批志愿者等社会力量在此次新冠肺炎防控阻击战中发挥了十分重要的作用。但同时，我们也能明显看到我国在社会力量动员、调配、管理等方面的制度性缺失。

一、现有制度规范情况

经过抗击非典、汶川大地震等重大突发公共事件，我国社会应急力量已有了相当程度的发展，并且总规模体量巨大。社会应急力量在突发公共事件的预防、预警、响应、救援、事后恢复与重建等方面正发挥着愈来愈重要的作用。但是，我国现行立法有关社会应急力量调配方面的规定较少，并且散见于各类法律法规中，亟需整合和完善。

（一）立法现状

我国现行关于社会应急力量动员、调配、管理等方面的法律规定，主要包括：

《中华人民共和国突发公共事件应对法》（以下称“《突发公共事件应对法》”）第六条：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”第四十九条：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务。”

《中华人民共和国传染病防治法》第九条：“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动。居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。”

《志愿服务条例》第二十四条：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发公共事件，需要迅速开展救助的，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者及时有序开展志愿服务活动。志愿服务组织、志愿者开展应对突发公共事件的志愿服务活动，应当接受有关人民政府设立的应急指挥机构的统一指挥、协调。”

《国家突发公共事件总体应急预案》：“1.5工作原则 （5）快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”“地方各级人民政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练，建立联动协调机制，提高装备水平；动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作；增进国际间的交流与合作。要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。”

《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》：“4.8社会力量动员与参与 明确动员的范围、组织程序、决策程序等。”“6.2应急支援与装备保障 （2）应急队伍保障。要求列出各类应急响应的人力资源，包括政府、军队、武警、机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等。先期处置队伍、第二处置队伍、增援队伍的组织与保障方案，以及应急能力保持方案等。”“（8）社会动员保障。明确社会动员条件、范围、程序和必要的保障制度。”《关于<国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南>的说明》：“要充分发挥人的主观能动性，充分依靠各级领导、专家和群众，充分认识社会力量的基础性作用，建立健全组织和动员人民群众参与应对突发公共事件的有效机制。”“（一）紧紧围绕应急工作体制、工作运行机制和法制建设等方面制定、修订应急预案……运行机制方面主要包括：预测预警机制、应急信息报告程序、应急决策协调机制、应急公众沟通机制、应急响应级别确定机制、应急处置程序、应急社会动员机制、应急资源征用机制和责任追究机制等内容……”

《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》：“6.3 应急队伍保障明确本行政区域各类应急队伍的保障措施。建立各类专业应急队伍，并加强协调配合；充分依靠军队、武警和预备役民兵；充分发挥机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量的作用。建立健全先期处置队伍、后续处置队伍、增援队伍的组织保障方案，以及保持应急能力的措施。”

（二）现行制度规范存在的问题

1．社会应急力量的范围界定不清

我国现行法律并未对“社会应急力量”的内涵和外延进行界定。但是，从前述相关规定可以推断，应急力量至少包括政府、军队、武警、预备役民兵、机关团体、乡镇、街道、社区、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等。其中，政府、军队、武警和预备役民兵应当归入应急政府力量，机关团体、乡镇、街道、社区、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等可以初步归入社会应急力量。此外，在实际应急救援过程中，也出现了不少自愿、有偿提供服务的参与者。

2．社会应急力量的法律地位不明

依据《志愿服务条例》第二条第二款的规定，志愿服务是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务。志愿服务，具有显著的自愿、无偿的特点。显然，将机关团体、乡镇、街道、社区、企事业单位以及自愿、有偿提供服务的参与者均直接归入志愿者，并不妥当。那么，这些参与应急救援的非志愿者社会力量，究竟是以何种身份参与、其处于何种法律地位、有哪些权限、应当承担什么法律责任和后果？对于这些问题，目前我国理论研究尚不充分。

要辨明以上问题，笔者认为，需要先对以下问题进行研判：其一，应急救援各参与主体之间的法律关系，包括参与应急救援的不同类型的社会组织和人员与政府之间的法律关系，提供救援的社会组织和人员与接受救援的主体之间的法律关系，参与应急救援的社会组织与其组织成员之间的法律关系。其二，上述主体之间的法律关系是否会因动员方式、参与方式、介入时间、介入程度、政府干预程度、事件类型等的不同而发生变化。

3．仅有原则性、框架性规定，缺乏可操作性

目前，我国有关社会应急力量调配方面的规范较少，且多为原则性、框架性规定。《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》规定：“要充分认识社会力量的基础性作用，建立健全组织和动员人民群众参与应对突发公共事件的有效机制”，并建立“应急社会动员机制”；“社会力量动员与参与，明确动员的范围、组织程序、决策程序等”；“社会动员保障，明确社会动员条件、范围、程序和必要的保障制度”。除上述规定外，尚未见到国务院有关部门和单位以及下级政府的进一步细化规定。

4．多头管理，日常活动缺乏统一调度协调

现有规范仅就突发公共事件应急救援过程中的指挥协调机构进行了明确，但是，对于社会应急力量的日常管理机构未作规定，各部门管理职权存在交叉叠加，反而形成了“多管”或“多不管”的局面。例如：《志愿服务条例》第二十四条规定，志愿服务组织、志愿者开展应对突发公共事件的志愿服务活动，接受有关人民政府设立的应急指挥机构的统一指挥、协调。《国家地震应急预案》规定：“灾区所在地抗震救灾指挥部明确专门的组织机构或人员，加强志愿服务管理；及时开通志愿服务联系电话，统一接收志愿者组织报名，做好志愿者派遣和相关服务工作；根据灾区需求、交通运输等情况，向社会公布志愿服务需求指南，引导志愿者安全有序参与。”“乡（镇）人民政府、街道办事处组织动员社会各方面力量，建立基层地震抢险救灾队伍，加强日常管理和培训。各地区、各有关部门发挥共青团和红十字会作用，依托社会团体、企事业单位及社区建立地震应急救援志愿者队伍，形成广泛参与地震应急救援的社会动员机制。”《国家气象灾害应急预案》规定：“气象灾害事发地的各级人民政府或应急指挥机构可根据气象灾害事件的性质、危害程度和范围，广泛调动社会力量积极参与气象灾害突发公共事件的处置，紧急情况下可依法征用、调用车辆、物资、人员等。气象灾害事件发生后，灾区的各级人民政府或相应应急指挥机构组织各方面力量抢救人员，组织基层单位和人员开展自救和互救；邻近的省（区、市）、市（地、州、盟）人民政府根据灾情组织和动员社会力量，对灾区提供救助。”

5．现有规定不成体系，配套制度不完善

如前所述，现有的有关社会应急力量调配的规定散见于多个规范性文件中，且大部分规定效力层级较低。并且，由于现有规定多为原则性、框架性规定，故虽然现行制度给社会力量参加应急救援预留了制度接口，但因缺乏操作规范导致制度难以落实，相关配套制度和措施也存在大量空白。

二、域外应急管理经验

（一）美国

美国应急管理体系的两大特点：一是突出预防为主，提升预警能力；二是突出全民应急，强化宣教培训。平时，民间力量参与政府的应急管理工作，开展危机隐患排查和危机预警、筹集应急物质、募集应急经费、对民众开展危机宣传和自救知识、技能培训等活动；在危机发生时，则是政府应急处置的依靠力量，在政府专业应急队伍抵达灾区之前，由民间力量负责对受灾民众进行简易救援，为灾区提供各类救灾物质，保障灾区的最低生活保障，并为受灾影响的公众提供心理疏导等服务；在危机结束后，协助政府开展灾后重建，并对政府的应急管理工作进行第三方评估。在应对突发事件过程中，美国的应急管理体系按照属地为主、自下而上地的分级响应的原则开展救援活动。政府在应急体系中，主要发挥协调各方的作用，实质性应急处置活动多由各种民间力量按照自己的特点和优势个性发挥。此外，针对民间力量在应急管理中可能给自己或他人带来的伤害，美国制定了一系列的保护性法律。

（二）德国

德国的应急管理已经有机融入到社会管理的各个层面。政府的职能定位明确，与社会、企业、公民等民间力量之间的关系清晰。德国民间组织数量众多、历史悠久，广泛参与各类应急救援。德国在应急管理体系中，对来自民间的救援力量非常看重专业化和组织化，德国法律规定只有合格的非政府组织才可以与政府救援机构合作参与应急救援；所有民间组织的救援志愿者都必须经过专业的培训。同时，德国有关法律对公民与志愿者参与应急管理有具体规定，明确了民间力量参与应急管理的法律地位和权益保障。

（三）日本

日本高度重视应急管理相关法律的制定编修，着力推动应急管理工作在法治化轨道上有序运行，重点理清各级政府的应急责任和指挥关系，保障各项应急管理工作依法、有序地在基层地区落实和开展。国家为应急管理工作的最高承担者，民间防灾组织、志愿者、社区组织、企业、公民等力量都是应急管理工作的参与主体，通过组织和资源整合成为应急管理体制的组成部分。根据法律规定，日本的红十字会、医疗卫生、民间电视台、汽车运输业等社会组织，都被确认为公益性防灾机构。各级政府通过与这些社会机构签订协议，使社会团体在平时和应急时都能积极参与防灾活动，以充分利用各种社会资源进行救援，确保应急物资、人员、设施和设备的储备，减轻政府负担。另外，日本政府十分重视对国民危机意识和防灾意识的教育，大力度的经费投入促进了日本防灾科普工作的发展。日本政府还鼓励各地区或社区组织和居民自主自发成立防灾救灾市民团体。

三、处理思路和建议

（一）总体思路

1．对接既有应急管理体系，填补制度空白

目前，我国已建立了以预案为龙头、体制为主导、机制为动力、法制为保障的“一案三制”的中国特色应急管理体系。经此次新冠肺炎疫情检测，该套应急管理体系行之有效，可予继续沿用，但有必要进一步完善。

在应急管理体制维度，总体而言，我国正在建设的新型综合协调型应急管理体制, 是以法治为基础的平战结合保障型体制, 具有常态化、规范化和制度化等特征。依据《突发公共事件应对法》第八条的规定，根据实际需要可以设立各级突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件应对工作。设立应急指挥机构在一定程度上解决了缺乏综合性协调机构、多龙治水、上下不畅，不同地区和部门在信息、资源、人力调动上不能共享、难以有效整合的问题。但是，在社会应急力量调配方面，仍是一种建立在政治动员基础上的平战转换和部门分割型体制，存在临时性、模糊性、协调不畅等问题。因此，有必要使社会应急力量调配常态化、规范化、制度化，如：增设常设性日常管理机构，确定日常管理机构、临时性管理机构和社会组织、人员的组织协调方式，明确界定临时性应急管理机构责权利，明晰具体执行部门及其职责等。

在应急管理机制维度，依据《突发公共事件应对法》的相关规定，我国应急管理机制大致可分为以下九个部分，即：预防与应急准备机制、监测与预警机制、信息报告与通报机制、应急指挥协调机制、信息发布与舆论引导机制、社会动员机制、善后恢复与重建机制、调查评估和学习机制、应急保障机制。不仅在社会动员机制部分，在社会力量参与的其他环节也应当制定相应的制度化、程序化的应急管理方法与措施，并形成一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程。

在应急管理法制维度，鉴于紧急状态下，常规政府权力和公民权利的界限和平衡将被打破，公民将被迫让渡出一部分权利，政府的权力将进一步扩大，参与应急管理的组织和人员的权力也可能扩大或者获得新的权力。因此，紧急状态下，权力的滥用几率将会增大，同时，随着权力的扩大，责任相应增加，权力不作为的情况也将增多。是故，有必要重新划定紧急状态下公权力和私权利的界限，使二者达到新的平衡。

在应急预案维度，根据责任主体的不同, 我国现有的应急预案体系包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及针对大型聚会活动的预案等六个层次。对于其他参与应急行动的社会力量，也有必要制定相应的预案，化不确定性的突发公共事件为确定性的常规事件, 转应急管理为常规管理，保证应急行动能够迅速、有效、有序地开展。

2．遵照现行工作原则，制定规范细则

在此次新冠肺炎疫情应对中，我国党和政府始终强调防控的法治化。在“一案三制”的应急管理体系中，法制具有承上启下的作用，既是各参与主体的行为依据，也是制度落地重要保障。

《突发公共事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》第1.2条款规定，工作原则包括统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效，整合资源、信息共享，平战结合、军民结合和公众参与等。现有制度规范已就社会力量动员明确了指导思想和工作原则并预留了制度接口，但仍缺乏直接的上位法依据和具体操作规范。笔者建议，一方面，在明确社会应急力量的法律地位、理顺社会参与主体与政府的法律关系、厘清应急工作各参与方的责权利后，在《突发公共事件应对法》等基础性法律法规中增加相应条款，并根据实际需要制定配套法律法规。另一方面，根据业已确定的指导思想和工作原则，制订可作为行为依据和操作指引的实施细则，明确参与主体的范围、谁应当做或不做什么、应当怎么做以及相应的法律后果等。

3．循序渐进，逐步推进应急体系社会化

我国应急体系目前尚处于较为初级的阶段，参考发达国家和地区的经历和经验，我国应急体系也需经历一个逐步社会化的过程。现阶段，我国参与应急救援的社会力量仍有着大量、分散、无序的特点，且存在参与应急工作的人员本身的专业知识技欠缺、自我防护意识薄弱、社会公众能应急教育不到位等问题。因此，初期社会力量参与应急工作仍需要由政府加以强力引导和干预，包括但不限于由政府组建和管理社会组织、搭建交流平台、培训专业人员等。随着社会的发展，社会组织的数量、组织化和专业化的进一步提升，公众自助意识的逐渐加强，社会力量参与应急工作的重心可以逐步向社会组织转移，政府角色也随之从组织者转变为引导者。

（二）具体措施

1．设置日常管理机构，负责社会应急力量信息搜集、分析和管理

关于应急工作的日常管理机构。在中央层面，设有应急管理部，主要职责包括组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发公共事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练等；其下按照突发公共事件类型设有5个议事机构，以及按职能划分的22个机关司局。在地方层面，设有包括湖北省应急管理厅在内的26个省级应急厅（局），在市州还设有下级应急管理机构。依据该等机构的机构职责和内设机构设置情况分析，我国尚未明确将社会应急力量管理纳入日常应急管理工作范畴。

对此，笔者建议：

(1) 立足现有机构设置，增加应急管理机构职能，并在各级应急管理机构下设专门职能部门主持社会应急力量日常管理工作。

(2) 利用基层街道社区网络，搜集、整理、分析可提供应急服务和接受应急服务人员的信息，并依据人口数量、分布、构成等情况，分配应急救援资源。

(3) 联合已成立的公益组织、专业化非政府组织、志愿者团体，搜集社会应急力量信息，辅助社会应急力量管理。

(4) 结合国家机关、企事业单位、工会以及各党派等组织，培育、发展、管理社会应急力量。

2．按照事件分类分级分阶段，确定社会力量参与应急工作的范围和程度

科学划分突发公共事件的类型、级别、影响范围、发展阶段，有助于参与突发公共事件应对的多元主体形成更加合理地突发公共事件应对机制，做出适合于自身特点的应急反应。

(1) 区分突发公共事件的类型

依据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，按照突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。

对于不同类型的事件，对社会力量参与的需求不同，例如：安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故等事故灾难，通常波及面较窄，无需投入大量人力物力，有常备政府救援力量即可解决；恐怖袭击事件、经济安全事件等社会安全事件以及传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，可能严重危及公众生命财产安全且要求较强的专业化应对，故社会力量不宜过早过深介入；涉外突发公共事件等，由于可能涉及较为政治外交或其他敏感问题，也不适宜社会力量参与；而水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等自然灾害、环境污染和生态破坏事件等，一般影响范围大、持续时间长，需要投入的人力、物力较多，且通常对专业知识要求不高，适于调动社会力量参与。

(2) 区分突发公共事件的级别

《国家突发公共事件总体应急预案》按照突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将其分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。

针对事件影响空间、时间范围和程度的不同，政府可调动不同数量的社会资源，并按照事件级别决定社会力量参与的方式、范围和时间等。一般而言，越重大的事件，影响范围越大，需调动的社会力量越多；反之，需调动的社会力量越少。

(3) 区分突发公共事件的不同阶段

针对时间的不同发展阶段，参与应急救援的各种主体力量分别发挥不同的作用。从事件发生的时间过程上，大致可分为事前、事中、事后三个阶段。

事前阶段，主要包括预防与应急准备、监测与预警等应对活动。在此阶段，社会力量可以参与的内容较多较广，政府在突发公共事件监测与预警机制和信息报告与通报机制中可以更多地依托社会力量。以突发公共卫生事件应对为例，可将医疗卫生相关的行业组织、企事业单位、公益团体、志愿者组织纳入突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系，向日常管理部门提供监测信息；可以协同院校等科研机构整合监测信息，分析公共卫生事件的发生、发展规律和特点以及其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。

事中阶段，主要包括应急处置与救援等应对活动。此阶段以政府为主导，社会力量提供辅助。以突发公共卫生事件应对为例，在疫区封锁、限制聚集活动、流动人口管理、交通卫生检疫等方面，通常需要投入大量人手实施治安交通协管、应急物资与设备的调运、人员信息登记、设置临时检测卡点等措施，宜由政府统一指挥，根据服务需求和人员分布情况，调配社会力量弥补政府人力资源短缺。此外，在如今网络、自媒体飞速发展的时代，宜将社会力量纳入信息发布与舆论引导机制，如借助具有一定社会影响力的信息平台、社会组织和人员，通过主动、及时、准确地向公众发布警告以及有关突发公共事件和应急管理方面的信息，宣传避免、减轻危害的常识，提高主动引导和把握舆论的能力，增强信息透明度，把握舆论主动权。同时，在应急处理过程中，政府仍可向各参与的社会主体搜集相关信息和反馈，以便及时调整预警和反应级别。

事后阶段，主要包括事后恢复与重建等应对活动。此阶段也是社会力量能够发挥较大作用的部分，政府和社会力量可以按照各自的特点各有侧重的进行分工，在政府的引导下，有针对性地发挥社会组织和人员的个性化优势。以自然灾害救助应急为例，灾后过渡期生活救助包括待救助人员核定、救助资金捐赠和发放、灾区过渡期生活救助措施执行等以及倒损住房恢复重建、灾后群众心理疏导、法律援助和纠纷调解等工作，均可由政府加以科学组织、有效引导，充分发挥企事业单位、社会组织和志愿者等社会力量在灾害救助中的作用。另外，在应急管理预案完善、相关技术标准和规范制订、知识普及、事件和工作评估方面，社会力量亦有其发挥的余地。

3．搭建统一的社会应急力量参与及信息交流平台

在以往应急救援活动以及此次抗击新冠肺炎疫情中，政府和社会信息不对称、救助需求方和救助提供方信息不对称、社会力量公信力不足等问题仍旧十分突出。为此，笔者建议，尽快整合、搭建统一的信息汇集、发布和交流平台，避免应急社会资源的浪费、闲置乃至引发新的混乱。

该平台至少应当具备以下功能：

(1) 权威资讯实时发布，政府应急工作信息共享；

(2) 及时搜集、发布救援需求信息；

(3) 及时发布、反馈救援需求信息响应情况；

(4) 可提供参加应急救援的社会组织和人员资格、身份的认证和查询；

(5) 设有供需双方协调机制，必要时政府介入调配社会资源；

(6) 发布政策法规、救助行为指南和注意事项、救助相关专业知识等。

4．完善配套制度措施，保障社会力量有序参与应急活动

第一，完善相关法律法规。一是，政府在突发公共事件应对中的权力内容和边界。二是，明确社会应急力量的法律地位，并制定相应的行为规范、明确行为的法律后果。三是，确定政府对社会应急力量的调配机制，并且制订对应的操作程序和实施细则。

第二，提供政策、资金、物资支持。一是，对社会力量的日常管理、运作、发展、培训，提供相应的政策、财务、场地等方面的支持。二是，对于应急救援过程中社会力量所需的资金、物资给予支持，保证救援物资和基本生活物资充足及时调拨、供应和补充。三是，提供政策、资金对参与应急工作的社会组织和人员进行补助、补偿。相关资金准备和物资储备，可考虑纳入已有应急保障体系；对于参与应急工作的社会人员可能面临的风险，可考虑建立相应的保险制度加以保障。

第三，提供交通运输、通信、技术等方面的便利，如：应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行；向应急社会参与者适当开放应急通信网络和通信基础设施使用权限；向社会应急力量提供专业设备、专业技术支持等。

第四，设立奖惩机制，对突发公共事件应急工作中做出突出贡献的组织和个人给予表彰和奖励，并可考虑在诸如税收、评价等方面给予适当政策优惠或倾斜。

5．编制应急响应网络，加强社会参与主体专业化培训和群众宣传教育

第一，按照不同地区的特点、人口分布、居民构成等情况，按一定比例配备应急联络员。应急联络员可从党员、工会、企事业单位、公益团体、志愿者中遴选，其应随时保持联络畅通，确保能够及时响应。社会应急力量日常管理机构应当定期或不定期，对应急联络员开展培训和考评。

第二，有计划地对参与应急工作的社会人员，特别是应急联络员进行培训，提高其专业技能。

第三，通过电子出版物、广播、电视、网络和图书、报刊、音像制品等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力，进一步扩大社会应急储备力量。此外，各地还可结合当地实际情况，定期组织群众进行演练。

参考文献

[1] 丁丁.我国民间应急力量的政府组织机制研究[D],上海交通大学,2012.

钟开斌.“一案三制”:中国应急管理体系建设的基本框架