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“两会”关注|关于夯实联防联控机制常态化设置防控指挥机构的建议


全国人大代表 蔡学恩律师


案由:

2020年初,为应对突发的新冠肺炎疫情,根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等法律规定,我国启动了疫情联防联控机制,在中央层面国务院启动了多部委协调工作机制平台,即“国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制”,在地方各地省市也成立了相应的新冠肺炎疫情防控指挥部。在联防联控机制的统一调度下,各地防空指挥机构互相配合,共抗疫情,经过艰苦卓绝的努力,湖北保卫战、武汉保卫战取得决定性成果,全国疫情防控阻击战取得重大战略成果。目前,我国新冠肺炎疫情防控向好态势进一步巩固,防控工作已从应急状态转为常态化,有必要夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构,全面落实“外防输入、内防反弹”的总体防控策略,统筹做好企事业单位疫情防控和复工复产工作,有序恢复生产生活秩序。


案据:

一、夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构,是当前我国疫情防控工作的实际需要

当前,境外疫情暴发增长态势仍在持续,我国外防输入压力持续加大,国内防止疫情反弹的复杂性也在增加。疫情防控这根弦必须时刻绷紧,决不能前功尽弃。各地区各部门要抓紧抓实抓细常态化疫情防控,有针对性地加强外防输入、内防反弹举措,不断巩固防控战果,为经济社会秩序全面恢复提供有力保障,确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务,全面建成小康社会。

二、夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构,是应对严峻复杂的国外疫情形势的迫切需要

自3月11日新冠肺炎疫情构成全球大流行以来,全球新增确诊病例将近500万例,新冠疫情在全球不同地区的发展出现分化,欧美国家的病例增速仍处于见顶过后的平台期,俄罗斯、土耳其、巴西是目前仍在爬坡的主要经济体国家。疫情防控形势不仅仍然严峻,而且错综复杂。同期中国新增境外输入确诊病例1622例、本土确诊病例207例,全国疫情形势总体稳定,但外防输入压力持续加大,近期部分地区出现散发病例和聚集性疫情,决不能掉以轻心,要完善常态化、精准化防控措施,自觉做好个人防护和健康管理,严防疫情反弹。

三、夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构,是应对未来疫情趋势的需要

世界卫生组织总干事谭德塞在4月22日的发布会上警告称,在可预见的未来里,虽然一些国家的病例数会下降,但其他国家将迎来新冠疫情高峰,在看似得到控制的地区,病毒也可能卷土重来。美国疾控中心主任罗伯特·雷德菲尔德4月21日也警告称,新冠病毒可能会在冬天再次袭击美国,第二波新冠疫情可能会和流感季同时到来,将“更具毁灭性”。上海新冠肺炎医疗救治专家组组长张文宏表示,下一波的疫情可能会在11月份左右到来,今年夏天把病毒完全清除是不可能的。哈佛大学T.H.Chan公共卫生学院的研究者基于美国数据进行建模研究,指出了一个悲观的可能性:这场已经给数十个国家留下噩梦的疫情未来还会有重头再来的风险,在秋季到来前放松隔离,疫情可能会在呼吸道病毒流行的秋冬季出现,甚至是比当下更为严重的暴发。研究者基于数据建模提出预测,在缺少疫苗或其他有效治疗手段的前提下,疫情甚至最晚在2025年前还有复发的可能性。

四、夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构,是时刻准备预防下一场大疫情爆发的需要

当前,各国正在积极研发新冠肺炎病毒的疫苗,但是目前尚难准确确定疫苗上市的时间。但即便研发出新冠疫苗,未来不排除新的类似SARS病毒、埃博拉病毒、新冠肺炎病毒的高感染性病毒出现。“如果有什么东西在未来几十年里可以杀掉上千万人,那比较有可能将是个高度传染的病毒,而不是战争,我们在防止疫情的系统上却投资很少,我们还没有准备好预防下一场大疫情的发生。”高传染的病毒是未来人类面对的巨大挑战。

五、夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构,是保障我国生物安全的需要

20世纪以来,全球范围内多次暴发大型传染病、外来生物入侵、农作物病虫害等生物安全问题,对经济社会造成了严重危害。从国内看,从非典疫情暴发到禽流感和非洲猪瘟入侵,再到此次新冠肺炎疫情出现,都对我国公共卫生应急管理体系、宏观经济、基层治理和科技发展提出多维度、全方位的挑战。

近日,习近平总书记多次谈到国家生物安全的理念,强调“要把生物安全作为国家总体安全的重要组成部分,坚持平时和战时结合、预防和应急结合、科研和救治防控结合,加强疫病防控和公共卫生科研攻关体系和能力建设”。

提高国家生物安全治理能力,要以法治作后盾。近来,我国及时开展传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善,依法坚决打击干扰疫情防控的违法行为,积极推动出台生物安全法,从立法、执法、司法、守法各环节发力,将法治思维和法治方式贯穿始终,不断形成生物安全治理的顶层设计。

 

建议:

为完善联防联控机制,充分发挥联防联控指挥机构作用,建议:

一、加快制定出台《紧急状态法》,在顶层设计上统一完善应急管理体制,夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构。

我国宪法规定了三种非常法律状态,分别是战争、动员及紧急状态,但我国目前尚未制定专门的《紧急状态法》。2005年我国原准备起草一部统一的《紧急状态法》,但考虑到轻重缓急和现实需要,逐步演变为现在的《突发事件应对法》。但《突发事件应对法》存在与《国防法》《国防动员法》《戒严法》《防洪法》等其他紧急状态之间的关系不明,立法理论不完善,以及与其他专门性法律、法规之间的适用关系问题等不足之处。例如,针对武汉市暴发的新冠疫情应当采取的应急措施,就存在如何选择适用《突发事件应对法》和《传染病防治法》的问题(还有国务院颁发的《突发公共卫生事件应急条例》,该条例效力层级为行政法规)。此外,一旦发生动乱、恐怖袭击等政治或安全事件,如何适用法律也会存在模糊地带。因此,有必要根据不同的法律性质,进行不同和有针对性的法律规定,形成科学的应急管理法律体系,统一法律实施。

因此,我国应加快制定《紧急状态法》,在顶层设计上统一完善应急管理体制,夯实联防联控机制,常态化设置防控指挥机构,对在紧急状态下联防联控机制的组织机构、决策方式、立法授权、应急管理、宣布与解除等相关事宜进行统一规范;其次,通过《紧急状态法》,协调统一目前我国针对不同紧急状态立法的分散、模糊、冲突及不协调的问题;最后,对紧急状态下保障公民权利作出专门性规定。

二、重新反思并完善突发卫生事件医疗物资配置体系设计

SARS以后,我国突发事件卫生应急领域进入一个高速发展阶段,围绕“一案三制”我国应急体系初步建立,“一案”中的“案”是指应急预案,政府、单位基本制定各种应急预案;“三制”是指从上到下倡导建立健全了应急的体制、机制和法制。但在此次应对新冠肺炎过程中发现,我国这一应急管理体系在应对重大突发公共卫生事件方面依旧存在很多短板和不足,包括法治体系、配套制度、响应机制、预案的可操作性与针对性、医疗物资等问题。

新冠肺炎疫情早期,湖北省尤其是武汉市预设的制度和管理机制在突发事件紧急状态下难以达到理想运转状态,结果是使众多物资积压在仓库,不能及时送抵疫情防控最前线,医疗物资供需矛盾在这种制度失灵的情况表现得愈加明显和抢眼,甚至出现媒体曝光倒卖援助物资的严重问题,引起公众的极度关注。这种行政“死机”现象表明是传统的行政管理体制和经验以及运行渠道的制度设计和人员安排不适应突发事件响应过程中短时间大量资源集聚。突发公共卫生事件应对中医疗资源的供给与配置是应对能力的重要支撑,公共行政部门应急资源配置过程起到组织、指挥、协调和控制作用,需要借助行政手段对资源定位、流向、流速、使用权限等供给与配置问题进行调控。

为更加优化突发卫生事件医疗物资配置,在预防与准备阶段,公共行政相关部门与社会不同主体间以及医疗系统的不同组织部门应开始互动和合作,根据情况、主客体、目标、措施、方法等要素对包括医疗资源在内的应急资能力进行评估。

在监测与预警阶段,做好中央、省级、地市级和县区级医疗资源储备协同联动(联防联控机制)在不同情境预设下的动态演练。加强对专用物资储备中心的建设,确定布局合理、位置适宜,明确相关资源的管理权限,避免发生资源配置重复与雷同、物资的数量不足与类型不全等现象,确保特殊情况下能有效发挥替代、扩容、转换等作用。

在应急处置与救援阶段,政府主动担任社会多元治理活动的主体,积极促成社会通力协作、全民共同行动的局面来应对突发事件。应急状态下政府在应急医疗资源配置过程中发挥最核心的作用,在风险评估、预测和研判的基础上围绕常态应急与突发情境应急需求。根据需求类型与相应数量等实时调整决策与行动准则,协调民间团体、企事业单位、志愿者在物资配置中发挥的作用,保证资源配给可以第一时间到达应急响应最紧要处,保障资源供给的充足且持续,达到总需求与总供给的动态平衡最佳点。

在善后处理阶段,社会秩序将逐渐恢复常态,该阶段的主要任务一方面是对途中、暂存地医疗资源的调度、回收,另一方面是对应急过程中的政府行为和决策及公众反应的反思和总结。这个阶段应反思应急过程中的短板、不足,审视“规则—资 源”“行动—结果”“决策—影响”等应对体系再结构化中权力格局及社会文化的良性变化,在突破既有制度弊端的基础上构筑应对威胁人类健康与安全的中国方案。

三、进一步完善应急征收(征用)制度

在此次疫情防控工作中,政府应急征用物资与人力等资源对疫情防控起到了重要作用。《宪法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等均对应急征用作出了规定,启用应急征用的必要性与正当性是毋庸置疑的。此次疫情防控期间应急征用范围之广、力度之大、涉及的对象之多,实属应急管理制度建立以来之罕见,全面、深刻检验此次疫情防控中应急征用活动,这其中存在:适格应急征用主体扩张、征用权过度下放;应急征用程序不规范;应急征用补偿标准不明确;补偿资金来源没有保障等问题,因此我国应进一步完善应急征收(征用)制度:1、在法律层面统一法定应急征收(征用)主体;2、加强应急信息披露,设计规范的应急征用程序;3、坚持公平补偿原则,统一补偿方式和标准;4、引入应急征用补偿保险机制,提供稳定资金来源。

四、完善紧急状态下居民生活必需品供应制度

应急管理情形下的民生物资保供方面,主要涉及的是物资价格、物资调配、物资运输问题,更应当采取政府采购或者补贴方式合法合理运用行政管理手段。检验本次疫情防控期间居民生活必需品供应情况,建议在如下方面予以改进:一、对政府财政拨款、国际组织、国家捐赠与民间慈善捐赠的捐赠对象与资金性质进行区分;二、在利用市场供应链渠道供应政府储备肉时,应当注意采取市场化报价或者竞价方式,或者合理财政补贴方式(例如国家对于新能源汽车、家电下乡补贴方式),公平合理地确定保供主体以及储备肉的供应价格。三、对于政府防疫资金缺口问题,应当以上级财政拨款、税收、发行债券等合法手段或者市场化手段筹集,不应以民间爱心渠道或慈善捐款进行归集。

五、完善紧急状态下医护人员保障制度

从此次疫情来看,加强疫情期间医护人员后勤保障主要包括如下方面:一、及时解决一线医护人员紧缺问题,针对一些地区救治一线医护人员紧缺的问题,有些地方采取了简化程序、线上招聘的办法,通过线上面试、考察,直接招用、聘用、退休反聘、吸纳社会医护人员,补充工作人员,直接到一线工作;二、改善医护人员过度劳累情况。疫情期间,应根据疫情防控的实际情况来合理配置医务人员,既要满足医疗服务需求,又保障医务人员休息时间。针对湖北地区病例多的情况,特别是重症病例救治压力大的实际情况,专门制订了医务人员排班和休息的要求,规定工作的时长,保证医务人员的休息时间;三、改善医护人员工作条件;四、减少医护人员感染;五、加大重点医疗物资的供应;六、疏解医护人员心理压力。

六、完善紧急状态下志愿服务制度

本次疫情期间暴露出志愿服务精神有待进一步增强、动员机制和协调机制有待完善、后勤保障制度有待健全等诸多问题。例如,在疫情防控志愿服务活动中,仍存在“单位领导要求”“单位统一安排”“社区组织说”而“被动”参与的现象;各地动员群众参与防疫志愿服务的时间较晚,效果有限;志愿服务队伍体系条块分割问题较突出,缺乏统一的指挥和信息与资源共享的机制与平台。针对这些问题:

首先应完善动员机制,提高志愿服务力量参与疫情防控的快速反应能力。志愿服务具有贴近社区、贴近群众、弹性和灵活性高的优势,应进一步完善应急志愿服务动员机制,制定应急志愿服务制度和预案,以便在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件时,能快速响应、未诉先办,开展基于需求的具体服务。其次是建立协调有序的志愿服务工作体系。应进一步完善志愿服务协调机制,建立起应急时期的志愿服务指挥管理体系,统筹隶属于党政机关、群团组织的志愿服务组织和志愿者以及社会志愿服务组织和志愿者,以形成合力共同应对疫情,研究出台管理政策,促使志愿服务组织和志愿者有序、有效、有力参与疫情防控工作。再次是健全保障制度,做好志愿者参与疫情防控的后勤保障工作。要注重建立有效的安全保障机制,积极为志愿者提供防护知识、防护装备,为志愿者提供免费的意外保险和适当补贴。最后是创新服务模式,注重利用新技术和新理念开展志愿服务。要鼓励和支持志愿服务组织和社区利用各类新媒体平台和在线工具来实施服务需求统计、志愿者管理、服务运行监测等具体职能,形成一系列精细化响应流程。同时,要及时吸取新理念,不断拓宽志愿服务的内容供给和发展方向。

七、完善紧急状态下慈善捐赠制度

此次疫情,社会的捐赠热情一如既往地高涨,但疫情期间也出现了一些对红十字会等慈善机构的慈善捐赠活动的质疑和负面评价,为更有效整合慈善资源,充分发挥慈善捐赠的效益,以激励更多的慈善捐赠,应从如下方面完善紧急状态下慈善捐赠制度:

一是保障捐赠信息公开和信息共享。在高度发达的信息社会,不能做到信息的公开透明,不仅令捐赠者无所适从,还会招致社会大众的猜忌、质疑,这对慈善这项道德工程极为不利。在信息公开的基础上实现信息共享,让更多的人和部门了解需求信息,了解使用情况,匹配捐赠与需求。现代信息技术发展为信息公开与共享提供了技术支持。二是加强慈善组织的能力建设。面对此次如此爆棚的捐赠行情,湖北省和武汉市两家红十字会显然准备不足,难以应付,一是人手不足,二是不够专业。但引入九州通等专业的物流公司后,情况大为改观。说明加强合作,引入外援,共享慈善资源,对于治理慈善组织的“业余主义”,促进慈善组织的能力建设,是一种有效的机制。三是区分社会慈善捐赠和财政收入,处理好《慈善法》与《物权法》《公益事业捐赠法》《突发事件应对法》《基金会管理条例》《自然灾害救助条例》等法律法规的关系,突出《慈善法》在慈善领域的主体地位,同时增加在突发状况下的授权条款。

八、完善我国城市治理能力建设

疫情期间暴露出我国城市治理的一些问题。首先,政府部门间信息孤岛仍存在。其次,基层治理中仍存在责任过重和形式主义风气。再次,城市应急管理系统重响应而轻预防。最后,协同共治的体系仍有待提升。这些问题在此次抗疫过程中能够暴露,是我国城市治理能力现代化的一次助推。因此,应完善城市精治共治法治,提升城市治理能力: 

首先,以整体治理思想统一城市管理,实现责任明确而信息共享,主体清晰而流程顺畅的治理体系。其次,构建高效、多元的基层政府。一是基层政府的行政职能应当适当减轻,应认真梳理街道社区职责清单,建立街道社区职责准入制度,明确要求除街道社区职责清单以外,其他职能部门不得随意向街道社区安排工作。二是在街道实行大部门制,内设机构的设计转向“向下对口”,富余人员充实社区力量,推动街道聚焦主业,集中精力抓公共服务、公共管理、公共安全,增强街道工作效能和服务能力,使街道运 转更加高效、科学。三是要尽快建立起政府、企业、社会组织、个人四方协同的治理体系,明确各方责任,政府不再做大包大揽的“家长”,而是培养更具有活力的治理体系。最后,以法治保障精细化管理、多元共治。各大城市应尽快出台城乡规划条例,提高城市法律水平,尤其是应对突发公共事件的实施细则。大城市病的问题也应更多地利用法治手段解决。要加强对城市管理相关法律法规的梳理和整合,进一步整合执法部门的职责和执法领域,提升法治管理能力和水平,确保实现有法可依、权责明确、流程清晰。同时,要对执法行为进行分级管理,在精细化管理当中提升多元共治的依法行政水平。



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