专业分享 | 从监事会到审计委员会：国企监督机构转变的法律依据与实操浅析

关键词：国有企业；监事会；审计委员会；监督模式           

十四届全国人大常委会第七次会议修订通过的《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）已于2024年7月1日起施行。本次修法的一大亮点是打破传统董事会、监事会双层制治理的单一模式，确立了单层制与双层制并行的多元化治理体系，赋予企业更大的治理自主权。在此背景下，多地国有企业（公司制）已经或正在筹备撤销监事会、改设隶属于董事会的审计委员会（注1）。本文将以《公司法》为依托，从改革的意义、法律依据到操作流程，为国有企业高效完成监督体系转型提供实务参考意见。

我国公司治理体系中监事会制度虽已运行多年，但其监督职能的实际发挥长期存在局限性。从治理实践来看，股东会和董事会主导公司重大决策，而监事通常不直接参与公司的经营管理，对公司实际运行缺乏了解，存在“走过场”现象。从责任机制层面分析，监管机构将追责重点集中于董事及高级管理人员，且法律未明确监事的具体责任，导致监事追责缺乏法律依据。就独立性而言，监事会的构成来源于股东会和职工代表大会，易受股东、董事及管理层的影响，且监事会的经费依赖公司管理层，进一步削弱了其独立性（注2）。这些问题促使《公司法》对监事会地位进行改革。

《公司法》的修订为国有企业撤销监事会提供了制度支持，明确允许公司通过设立董事会审计委员会行使监事会职权，这一改革具有多重现实意义。首先，提升决策效能，通过精简治理层级减少决策链条冗余，避免监事会程序对运营效率的影响。其次，强化董事会责任。将监督职能嵌入董事会体系，推动董事履职更加审慎，维护股东利益。再次，契合扁平化管理趋势，通过减少管理层级优化治理结构，提升组织管理效能。此外，降低监督成本。整合监督资源并减少人员薪酬、会议开支等运营成本。最后，优化监督体系。通过整合形成了以党内监督为主，出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、财会监督、社会监督等相结合的综合监督体系，确保国企经营与决策受到全面、有效的监督，推动国企治理向现代化、高效化方向迈进（注3）。

（一）《中华人民共和国公司法》

在《公司法》中，有关国有公司撤销监事会、设立审计委员会的规定主要是以下四个条款：

《公司法》第六十九条规定：“有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员。”

《公司法》第八十三条规定：“规模较小或者股东人数较少的有限责任公司，可以不设监事会，设一名监事，行使本法规定的监事会的职权；经全体股东一致同意，也可以不设监事。”

《公司法》第一百二十一规定：“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。审计委员会成员为三名以上，过半数成员不得在公司担任除董事以外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员。审计委员会作出决议，应当经审计委员会成员的过半数通过。审计委员会决议的表决，应当一人一票。审计委员会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置其他委员会。”

《公司法》第一百七十六条规定：“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。”

上述条款均使用“可以”而非“应当”，由此表明国有公司并非必须撤销监事会、强制设立审计委员会。即便是国有独资公司，从《公司法》第一百七十六条文义解释的角度来看，该条款的适用以“设置审计委员会”为前提，若公司未设置审计委员会，则需保留监事会或监事。可以看出，法律未强制要求以审计委员会代替监事会，而是赋予公司自主选择权。具体而言，有限责任公司有四种监督模式：设置监事会、董事会审计委员会、单设监事或经全体股东一致同意后不设监事会或监事；股份有限公司则有三种监督模式：监事会、审计委员会或单设监事。国有公司可根据自身实际情况，在合规前提下灵活调整监督机构，以实现治理效率与监督效能的动态平衡。

（二）《中华人民共和国民法典》

《中华人民共和国民法典》第八十二条规定：“营利法人设监事会或者监事等监督机构的，监督机构依法行使检查法人财务，监督执行机构成员、高级管理人员执行法人职务的行为，以及法人章程规定的其他职权。”

《中华人民共和国民法典》是我国规范公司治理的一般法，因为公司属于营利性法人，该条款也为国有公司撤销监事会、设立审计委员会提供法律基础。该条款采用“监事会或者监事等监督机构”的表述，这表明监督机构不限于本条所列举的“监事会”和“监事”，还包括其他具有监督职能的组织机构，允许企业根据自身特点选择监督模式。该条款为审计委员会作为监督主体预留了法律空间，与新《公司法》的改革方向形成呼应。

（三）地方政策性规定

各省市国资委基于辖区内国有企业的实际治理需求，就监管企业是否保留监事会或在董事会下设立审计委员会这一治理结构调整事项，制定了不同政策规定，如河南省国资委于2023年12月18日出台了《关于印发<省管企业董事会审计委员会工作指引（试行）>的通知》，明确省管国有企业审计委员会的人员构成、任职条件、职责范围、议事规则和履职评价等相关事项。虽然该文件与《公司法》中的审计委员会的内涵与外延不完全相同，但仍可以为国有企业设立董事会专门委员会提供了具体政策参考。

（一）履行决策程序

按照《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国公司法》及公司章程的规定，由股东会作出修改公司章程的决议，在决议中明确取消监事会并设立审计委员会，并经代表三分之二以上表决权的股东通过，保证决策程序的合法性。如果公司只有一个股东的，只需要该股东作出修改公司章程的书面决定。如果该公司是国有独资公司，由履行出资人职责的机构（一般是国资委、地方政府或财政部门）行使股东会职权。

（二）修订公司章程

根据《公司法》第六十九条要求，同步推动公司章程修订工作，在章程中删除与监事会有关章节及内容，完善董事会审计委员会的相关内容，并明确审计委员会的职责、选举方式、议事规则等。

（三）监督职能衔接

制定公司审计委员会工作细则，明确其财务监督、经营行为监督等具体职责，避免监督真空，确保监督工作连续性。

（四）及时向公司登记部门进行备案

公司治理结构的调整涉及公司章程的变更，属于《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第九条规定的备案事项，根据该条例第二十九条规定，市场主体变更备案事项的，应当自作出变更决议、决定或者法定变更事项发生之日起30日内向登记机关办理备案。

《公司登记管理实施办法》第十三条规定：“设置审计委员会行使监事会职权的公司，应当在进行董事备案时标明相关董事担任审计委员会成员的信息。”因此，在完成公司章程修订后，应及时向登记部门办理备案手续，提交包括股东会决议、修订后的公司章程等相关文件。

（五）依据对外合同的约定及时向相关利害关系人披露公司治理结构调整事宜

若在融资或与他人合作中约定公司重大事项变化（若治理结构变化明确为重大事项变化）需要披露给对方的，建议依据合同约定及时进行披露，以免对方采取相应的措施中止融资合同或合作合同推进。

2024年修订后的《中华人民共和国公司法》的实施为国有企业监督体系革新提供了历史性机遇。从监事会到审计委员会的转变，不仅是机构设置的调整，更是国企治理理念与效能的全面升级。通过精简治理层级、强化董事会责任、整合监督资源，国有企业将在市场化竞争中释放更大活力。面对改革浪潮，国有企业需以合规为基石，严格遵循法律程序与实操路径，确保监督职能的平稳过渡。

参考文献

注1：高志刚.审计委员会如何平稳“接棒”监事会[N].上海证券报,2025-2-15(005)。

注2：郑影.新公司法下国有企业监事会存废之辩[N].法治日报,2024-02-22。

注3：国资数据中心.国有企业监事会的改革意味着什么？为什么要取消国有企业监事会？[EB/OL].(2025-3-3).https://www.cnsoe.com/special/weixinp.php?id=1845079。