个体户店铺转让后，行政处罚是对谁？

一、背景情况

当前实践中存在个体工商户因经营活动涉及违法行为触发行政处罚程序，但营业执照登记的名义经营人与实际经营人不一致的情形，主要包括两类：一是名义经营人将经营权转让或出租、未办理变更登记，实际由他人经营；二是名义经营人同意他人借用其名义经营，或实际经营人假冒名义人经营。行政机关和法院在认定处罚对象时存在“处罚名义经营人”、“处罚实际经营人”或“两人均处罚”的多种做法，法律对此尚无统一规定，亟需明确责任归属规则。

二、存在的法律问题

1.个体工商户名义经营人与实际经营人不符时，行政处罚责任应由谁承担？

2.是否可以（或应当）对二者一并处罚？

三、司法实践中的处理意见

当行政处罚决定所列对象（即处罚相对人）出现登记经营者与实际经营者不一致时，结合处罚内容的可执行性、各方过错和对社会公共利益侵害程度等因素，行政机关可根据实际需要一并处理行政处罚、行政强制事宜。行政机关未查明实际经营状况等事实，径行将登记经营者列为处罚对象或者申请执行的被执行人，事后有证据证明登记经营者无过错的，属于《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第二项规定的“明显缺乏事实根据的”的情形，人民法院可结合案情依法裁定不准予执行。

四、法律分析

（一）个体工商户登记制度的法律意义及名义经营人的法定责任基础

个体工商户作为特殊民事主体，其设立、变更登记具有法定公示效力。根据《中华人民共和国民法典》第五十四条规定，自然人从事工商业经营需经依法登记方为个体工商户；《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三条进一步明确，市场主体应当依照本条例办理登记，未经登记不得以市场主体名义从事经营活动。上述规定确立了登记的法定性和公示性，即个体工商户的权利义务以登记为准，名义经营人作为登记主体，是法律认可的经营权利义务承受者。

在未依法办理变更登记前，名义经营人仍是行政法意义上的“市场主体”，其与实际经营人之间的内部约定（如转让、出租经营权）不具有对抗外部行政监管的效力。因此，从行政监管的稳定性和公示公信原则出发，名义经营人原则上应作为行政处罚的首要对象。

（二）责任分配的核心原则：权利义务一致性与过错责任

行政处罚的实施需遵循“过罚相当”原则及“责任自负”原则。若名义经营人存在过错（如未依法办理变更登记即转让经营权、明知他人借用名义经营而未制止），其行为本身已违反市场主体登记管理规定（《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第二十四条），此时名义经营人既因登记身份承担法定责任，又因自身过错对实际经营人的违法行为负有管理责任，应作为处罚对象。

若实际经营人假冒名义人身份经营（如伪造签名骗取登记、擅自以名义人名义开展经营），或名义经营人已尽合理注意义务但仍无法防止实际经营人违法（如实际经营人盗用名义人营业执照），则名义经营人无主观过错，根据《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第三十三条“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”之规定，此时应仅处罚实际经营人。

（三）“一事不二罚”原则对“双罚”的限制

《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚；同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。若名义经营人与实际经营人对同一违法行为均存在过错，是否构成“同一违法行为”需结合具体案情判断：若实际经营人的违法行为是名义经营人授权或默许的，则二者的行为构成共同违法，可依法分别处罚；若实际经营人的违法行为完全独立于名义经营人（如假冒经营），则名义经营人与实际经营人分属不同违法主体，此时对二者的处罚不违反“一事不二罚”原则。但需注意，若法律、法规明确规定名义经营人与实际经营人需承担连带责任（如特别法对特定领域的“双罚”规定），则应优先适用特别规定。

（四）行政机关的查明义务

行政机关在作出处罚前，应依法履行调查程序（《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第四十四条），查明实际经营状况、名义经营人与实际经营人的过错程度及违法行为的关联性，确保处罚对象的准确性，避免责任错置。行政机关在申请法院强制执行行政处罚决定时，若发现登记经营者与实际经营者不一致，应依法查明实际经营状况、各方过错及对社会公共利益的影响，确保申请执行的对象准确。若事后有证据证明登记经营者无过错，行政机关应及时撤回对登记经营者的执行申请，避免因“明显缺乏事实根据”而导致法院裁定不准予执行。

五、法律意见

综合上述分析，针对个体工商户名义经营人与实际经营人不符时的行政处罚责任归属问题，本律师提出以下意见：

1.原则上优先处罚名义经营人：个体工商户登记的法定公示效力决定了名义经营人是行政法认可的责任主体，在未依法变更登记前，名义经营人应对外承担责任。即使存在内部经营权转让或借用，该约定不影响行政机关对名义经营人的处罚权。建议每位名义经营人在将执照许可他人使用时，一定注意不能放弃自己的合法权益遭到他人滥用，有效杜绝处罚结果降临自己头上的发生。

2.实际经营人单独担责的例外情形：若实际经营人假冒名义人身份经营，或名义经营人能证明自身无主观过错（如已尽合理管理义务、实际经营人擅自违法），则应仅处罚实际经营人，名义经营人不承担责任。

3.“双罚”需严格限定条件：仅当法律、法规明确规定名义经营人与实际经营人需共同承担行政责任（如特别法规定的连带责任），或二者对同一违法行为构成共同违法时，方可对二者一并处罚，且需避免违反“一事不二罚”原则。

4.行政机关的查明义务：行政机关在作出处罚前，应依法履行调查程序（《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第四十四条），查明实际经营状况、名义经营人与实际经营人的过错程度及违法行为的关联性，确保处罚对象的准确性，避免责任错置。

5.行政机关在申请法院强制执行行政处罚决定时，若发现登记经营者与实际经营者不一致，应依法查明实际经营状况、各方过错及对社会公共利益的影响，确保申请执行的对象准确。若事后有证据证明登记经营者无过错，行政机关应及时撤回对登记经营者的执行申请，避免因“明显缺乏事实根据”而导致法院裁定不准予执行。

以上意见仅供参考，如有相关问题请与阎斌律师联系：18086400360（微信同号）。
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附

主要依据法律条文：

《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第一项：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第二项：“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（二）明显缺乏事实根据的；”

《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第二十四条：“市场主体变更登记事项，应当自作出变更决议、决定或者法定变更事项发生之日起30日内向登记机关申请变更登记。市场主体变更登记事项属于依法须经批准的，申请人应当在批准文件有效期内向登记机关申请变更登记。”

《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第三十三条：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”

《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第四十四条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”