传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、突发事件应对法制度上的整合与衔接

《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》（以下简称两法一条例）为我国成功应对各类突发事件提供了坚实的法治保障，但为了更好的应对各类突发事件，两法一条例在制度上有整合与衔接的必要，而制度上的整合与衔接面临法律责任有待明确、合理行政原则有待落实、专家参与的法律保障有待加强等问题，本文从进一步明确法律责任主体及范围、将人大监督写入《突发事件应对法》、在《突发事件应对法》中明确规定专家的权利和义务三个方面探析两法一条例制度上整合与衔接的路径。

一、两法一条例整合与衔接的必要性

我们从上面的图表可以发现，两法一条例都是在独特的历史背景下出台的，为我国成功应对各类突发事件提供了重要的制度保障。 

我们从上面的三幅图表可以发现《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》中条款最多的分别是传染病预防、应急处理、预防与应急准备的章节，这也反映了在不同历史背景下，两法一条例在立法内容上各有侧重。

事实上，两法一条例在调整对象上存在共同之处，笔者认为两法一条例在制度上进行整合与衔接，可以进一步发挥其制度保障作用，实现1+1+1＞3的效果。

二、两法一条例整合与衔接面临的问题

（一）法律责任的主体以及范围有待进一步明确

1、《传染病防治法》第七十七条以及《突发事件应对法》第六十七条均规定单位和个人承担民事责任的情形，并没有专门对单位和个人承担行政处分、纪律处分的情形作出规定，而《突发公共卫生事件应急条例》第五十一条专门规定单位和个人承担行政处分、纪律处分的情形。根据《立法法》的规定，《传染病防治法》、《突发事件应对法》的效力高于《突发公共卫生事件应急条例》，立法者应当根据《传染病防治法》、《突发事件应对法》的规定制定《突发公共卫生事件应急条例》，笔者认为《突发公共卫生事件应急条例》的上述规定是缺乏上位法的依据。

2、《传染病防治法》第六十五至六十七条以及《突发事件应对法》第六十三条规定行政机关、疾病预防控制机构、医疗机构的主管人员以及其他直接责任人员承担处分的情形，但《突发公共卫生事件应急条例》第四十五至第四十七条规定的是行政机关的主要领导人、主要负责人承担处分的情形，《突发公共卫生事件应急条例》的规定缩小了责任主体的范围。同时，《传染病防治法》、《突发事件应对法》在上述条款的规定中也是根据违法行为的情节轻重，将处分分为责令改正、通报批评和其他行政处分，而《突发公共卫生事件应急条例》直接规定将处分分为降级、撤职、开除。笔者认为《突发公共卫生事件应急条例》与《传染病防治法》、《突发事件应对法》的规定不相符，不利于统一执法尺度。

3、《传染病防治法》第六十五条规定行政机关有权作出责令改正和通报批评的处分，但《突发事件应对法》第六十三条规定监察机关也是有权作出处分行为的主体，并且还将处分限定为责令改正，这也不利于统一执法主体和执法尺度。

4、在法律责任的章节中，《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》规定行政机关、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构实施违法行为的，应当承担行政处分或者刑事责任，但这些主体的违法行为也可能侵害自然人、法人以及其他组织的人身、财产权利，那么这类违法行为侵害合法权益的，自然人、法人以及其他组织是否有权主张赔偿以及应当如何赔偿呢，《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》并没有对此作出规定。

（二）合理行政原则有待进一步落实

在本次新型冠状病毒肺炎疫情防控期间，有的新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布通告，要求对没有防疫工作任务而上街的居民（因病治疗的除外）一律送到体育馆集中强制学习，对无通行证、不按规定上街行使的各类车辆，一律查扣[1]。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》以及《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》的规定，行政机关实施行政管理的措施和手段应当必要、适当，应当避免采用损害当事人权益的方式，《宪法》也明确规定限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。故笔者认为该指挥部的行政行为涉嫌违反了合理行政原则。

我们需要注意的是，《突发事件应对法》也仅仅对合法行政原则作出原则性的规定，而《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》没有对该原则作出规定，在这种情况下，笔者认为《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》既无法保证行政机关实施行政行为时主动遵守该原则，又很难对违反该原则的行为予以处罚，这不利于规范行政执法行为，也不利于保障公民、法人、其他组织的合法权益。

（三）专家参与的法律保障有待进一步加强

毫无疑问，医务专家在传染病防治工作中发挥着举足轻重的作用，在本次新型冠状病毒肺炎疫情中，正是国家和各级地方政府及时听取医务专家意见，有力采取了防控措施，有效遏制了疫情的扩散和传播[2]。

但遗憾的是，《传染病防治法》没有对医务专家在参与疫情防控工作中享有的权利以及履行的义务作出规定，《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》也仅仅是对专家享有参与权以及建议权作出原则性规定，这反映出专家参与疫情防控工作缺乏制度保障，也导致了在疫情防控工作中专家责任不明确、缺乏调查权以及缺乏参与行政决策的权利等，制度保障的缺失严重影响了专家作用的发挥，更不利于疫情的早发现、早报告。

本文作者占顺达律师

三、两法一条例整合与衔接的路径

（一）进一步明确法律责任主体及范围

1、根据《立法法》的规定，《突发事件应对法》比《突发公共卫生事件应急条例》的效力更高，《突发事件应对法》与《传染病防治法》对同一事项的规定不一致的，需要由全国人民代表大会常务委员会裁决。为了统一法律适用标准以及规范法律术语，笔者认为应当将《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》中的行政处分、纪律处分统一修改为处分；将《突发公共卫生事件应急条例》第四十五至第四十七条中的主要领导人、主要负责人修改为主管人员以及其他直接责任人员；将《突发公共卫生事件应急条例》第四十五至第四十七条中的处分范围修改为责令改正、通报批评和其他行政处分。

2、《突发事件应对法》中关于监察机关有权对行政机关的违法行为作出责令改正的规定应当删除。《中华人民共和国监察法》已经于2018年3月20日由全国人民代表大会通过，《中华人民共和国监察法》已经专门对监察机关享有处理行政机关违法行为的职权作出了系统性规定，故《突发事件应对法》不宜再作出规定。

3、《突发事件应对法》应当规定公民、法人、其他组织享有依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定主张赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》明确规定行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人、其他组织的合法权益的，公民、法人、其他组织享有取得赔偿的权利，而《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》作为行政管理性质的规范性法律文件，均赋予了行政机关在应对突发事件时比一般情况下享有更多的权力，笔者认为在应对突发事件过程中，我们更应当注重保障公民、法人、其他组织的合法权益。

（二）将人大监督写入《突发事件应对法》

在我国的国家监督体制中, 人大监督权是宪法和法律直接赋予的，人大监督具有最高法律效力的监督。笔者认为通过引入人大监督，有利于达到行政机关合法、合理行政的目的。

人大代表可以积极宣传和解读《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》的内容，增强人民群众的法治意识，引导人们群众依法和科学应对突发事件，也可以在参与各类突发事件防控工作中，主动收集、听取人民群众的意见，了解人们群众的诉求，积极向行政机关提出意见和建议，并要求行政机关严肃对待，认真研究，努力推动行政机关依法、合理作出行政行为，从而最大程度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）在《突发事件应对法》中明确规定专家的权利和义务

1、明确行政机关应当重视专家意见，防止专家意见流于形式。在《突发事件应对法》中规定认定行政机关的行政决策是否合法时，应当考虑行政机关作出应对突发事件的行政决策时有无主动引入专家参与、有无听取和采纳专家的意见、最终如何决策等方面的因素，一旦行政决策违反上述规定，依法予以追究。

2、明确单位和个人具有配合专家调查的义务。一旦行政机关、医疗机构等单位和个人拒不配合专家的调查取证，可以依法追究单位和个人的法律责任。

3、明确专家的法律责任。专家参与行政决策后，若最终决策被认定没有以事实为依据以及存在违法情形，有关机关应当根据情形认定专家是否承担责任，如果专家存在过错以及因其行为造成公共利益、个人合法权益受损，专家应当承担相应的法律责任。

笔者认为从进一步明确法律责任的主体及范围、引入人大监督以及加强专家参与的法律保障这三个方面对两法一条例进行整合与衔接，行政机关及其他单位在人大监督下依法、合理行使权力，专家发挥专业优势，依法、高效参与应对各类突发事件的行政决策，公民、法人、其他组织依法维护合法权益，这种制度设计能够为应对各类突发事件提供有力法治保障。

参考文献：

［1］武穴市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部.关于武穴市域范围内全面禁出限行的通告[EB].http://www.wuxue.gov.cn/art/2020/2/15/art_37_71784.html, 2020年02月15日；

［2］中国新闻周刊.复盘疫情决策：医生、疾控、科研、行政分别做了什么[EB]. https://www.sohu.com/a/376165378_220095, 2020年02月27日。

文：湖北得伟君尚律师事务所宜昌分所 占顺达