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由疫情引发的国家赔偿制度思考

时间:2020-03-18     作者:胡牵【原创】   阅读

一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情打乱了各行各业的正常节奏。为了控制疫情的蔓延、战胜这次疫情,各级政府采取了一系列极其严格的管控措施。其中有些措施的执行不可避免地给公众的正常生活、社会管理和经济运行秩序造成了不利影响,有不少行业甚至遭受了重大损失。基于此,一部分人认为,政府的某些决策或者行为是致使其权益受损的主要原因,国家应当予以相应的赔偿。


根据《中华人民共和国国家赔偿法》可知,国家赔偿分为行政赔偿和刑事赔偿。在疫情期间受损是围绕政府履行行政职权展开讨论的,本文也仅针对疫情之下的国家赔偿之行政赔偿相关问题进行阐述。另外,根据我国司法部公布的行政案件统计数据,虽然近几年国家赔偿案件数量在增加,但总体的数量并不多,在此次疫情最为严重的湖北地区亦是如此,这也侧面反映公众对国家赔偿制度相对比较陌生。因此本文以介绍现有的国家赔偿制度为切入点,并结合此次疫情,将关于国家赔偿制度的一些思考予以记录。

 


一、国家赔偿制度的立法依据及意义


国家赔偿制度的立法依据是宪法。从广义上来讲,宪法作为国家的根本法,是所有法律的制定依据,但国家赔偿制度,在宪法第四十一条第三款(《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”)有明确的规定。因此,无论从广义还是狭义上来讲,宪法是国家赔偿制度的立法依据。


国家赔偿制度的意义主要体现在两方面。一方面是保障公民、法人和其他组织依法享有获得国家赔偿的权利,当公众权益受到公权力侵犯的时候,通过国家赔偿制度使其权益得到补救和保障。这与民法的侵权赔偿制度适用的对象不同,也更能体现我国是人民当家作主的国家,国家的权力属于人民。另一方面,国家赔偿制度有利于促进国家机关依法行政,推进依法治国。权力应当被关进制度的笼子里,否则可能导致行政机关及工作人员滥用职权,从而侵犯公众的合法权益。国家赔偿制度代表的是失责必究的态度,也反映了全面推进依法治国的决心。



二、国家赔偿责任的构成条件


根据国家赔偿法及相关司法解释和司法案例,可总结国家赔偿责任构成要件主要有四个方面:主体要件,行政行为违法,当事人存在损害后果,损害后果与违法行政行为之间存在因果关系。与此同时,还应当不存在国家不承担赔偿责任的情形。其中当事人主要承担其权益受到损害及损害与违法行政行为存在因果关系的举证责任。


(一)主体的认定


根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定可知,国家赔偿的责任主体是行政机关或代表行政机关行使具体职权的工作人员。随着社会的发展,法律、法规将部分行政机关职能授予其他组织行使。在该种情况下,被授权的组织也可以直接作为国家侵权的赔偿主体。在实践中,基于社会分工细化,行政事务的管理日益复杂化,行政机关进行管理的主体形式也更加多样化。以此次防疫为例,除了各政府、职能部门(卫生局、公安局、交通局等)在履行职责的同时,各地区也出现了由各机关协作组成的应急防疫指挥部等临时组织。若该应急防疫指挥部涉及国家赔偿的,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条的规定,应当由组建该机构的行政机关承担相应的赔偿责任。


(二)行政行为违法的认定


国家赔偿中的违法行政行为应当是职务行为,若行政机关工作人员实施的侵权行为与职权无关,则不涉及国家赔偿问题,应当适用民法中侵权责任的相关规定。


从行政行为适用普遍性的角度,行政作为可分为具体行政行为和抽象行政行为。司法实践中,行政诉讼的主要标的是具体行政行为,抽象行政行为采用的是附带审查原则。因此,当事人不可仅基于抽象行政行为违法来主张国家赔偿。在此次疫情中,行政机关发布重大突发卫生公共事件响应、管控措施、封城公告、疫情通知等行为,本人倾向于认为其属于抽象行政行为,若当事人仅针对上述行为主张国家赔偿的,诉讼被支持的可能性较低。


从是否作为的角度,具体行政行为可分为行政作为和行政不作为。自1994年第一版国家赔偿法公布以来,对基于行政作为主张国家赔偿无争议;但在2001年之前,当事人能否对行政不作为主张国家赔偿并不明确,直到2001年及之后最高法出台的一些司法解释明确可基于行政机关的不作为主张国家赔偿。但是至今,对于行政不作为赔偿责任份额的确认,司法实践中各法院采用的标准并不完全统一,有的采用过错导向,有的采用原因导向,也有的采用混合导向等,主要依赖个案法官的自由裁量权。


(三)损害及因果关系的认定


当事人的合法权益受到违法行政行为损害且该损害与违法行为存在因果关系,才可能获得国家赔偿。损害程度及因果关系与责任分配密切相关。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条第一款的规定,若当事人要求行政机关予以赔偿,其应当就该两个要件提供基本证据,证明相关行政行为对其合法权益造成损害。


在此次疫情中,当事人若认为政府的行为致使其(或亲属)患新型冠状病毒肺炎,进而使其(或亲属)人身权受损,其应当进行基本举证,证明政府行为与患者患有新型冠状病毒肺炎存在因果关系。另外,即使政府行为与患者患有新型病毒冠状肺炎存在一定关联,按照现有医学理论,患有新型冠状肺炎的原因与个人免疫力、患者接触传染病人等情况均有关,那么具体行政行为在患病成因上占多大比重,也是当事人举证的要点,事关最终赔偿责任能否成立、成立之后的责任分配问题。


(四)国家不承担赔偿责任的情形


国家赔偿法及相关司法解释列举了一些国家不承担赔偿责任的情形,例如当事人无权基于行政机关工作人员行使与职权无关的个人行为、公众自己的行为主张国家赔偿,该两种行为不符合行政行为违法认定要求;例如当事人无权仅依据行政机关制定发布具有普遍约束力的决定主张国家赔偿,该种情况与抽象行为附带审查的原则契合;再例如当事人无权以国防、外交、宣布紧急状态等国家行为主张国家赔偿。



三、关于此次疫情对国家赔偿制度的思考


我国国家赔偿制度实施26年来,历经两次修订,每次修订相较前次都有很大的进步。然而通过上述分析,透过此次疫情,结合社会各界的声音,特别总结国家赔偿制度在以下两个方面存在争议。


首先,所有的抽象行政行为都不纳入国家赔偿的范围是否合理。根据上述分析,未将抽象行政行为纳入现行国家赔偿范围,与抽象行政行为未纳入行政诉讼受案范围是契合的。然而,学界不仅对抽象行政行为未纳入现行国家赔偿范围存在争议,对抽象行政行为未纳入行政诉讼受案范围也存在争议。不将抽象行政行为纳入国家赔偿的范围确有合理性,但是也势必会使公众的权益无法得到全面的保障。假设某政府的作出的抽象行政行为是公众人身权受损的直接或者唯一原因,那么仍将该抽象行为不纳入国家赔偿是否合理? 


其次,免责事项能否更原则化。国家赔偿中关于行政机关的免责事项,是公平原则的体现。在某些特定情况的限制下,行政管理无法达到十全十美,就像此次疫情,没有哪一方是赢家。如果过于限制行政机关的行为,可能会导致行政机关在一些突发事件或特殊事项中无法积极发挥其行政管理职能。鉴于我国国家赔偿制度的免责事项目前主要以列举的形式体现在法律中,并无明确的原则性指导,是否考虑增加国家赔偿制度免责事项的原则性指导条款,在保护公众权益的基础上,也能让行政职能更积极高效发挥出来。


相较于传统的民事和刑事诉讼,行政诉讼和国家赔偿制度的普及和落实更能反映一个国家或者一个地区的法治环境及司法水平。随着这几年行政诉讼以及国家赔偿案件的增加,我相信我国的法治环境会越来越好。就像我相信我国的法治环境会越来越好一样,我也相信,在各界人士的努力下,疫情也终会过去。




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胡牵律师

得伟君尚(湖北自贸区武汉片区)律师事务所执业律师 

中南财经政法大学法学专业、武汉大学金融学双学位,取得注册会计师全国统一考试全科考试合格证书、证券从业资格。

擅长领域:行政诉讼和行政复议,房产和建筑工程纠纷,合同纠纷等。



文/得伟君尚(湖北自贸区武汉片区)律师事务所  胡   牵

组稿、统筹/石文娟

编辑、排版/周   青





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