应急处置状况下财产征用的思考

2020年1月“新冠”肺炎疫情以湖北武汉为中心爆发，随后在全国各地蔓延。突然爆发的疫情冲击了原有的医疗秩序，医疗物资的短缺问题迅速暴露。

2月1日，云南省大理白族自治州大理市卫健局向云南顺丰速运有限公司大理分公司发出《暂扣通知书》，称为切实加强疫情防控工作，“拟对你单位承运的598箱无中文标识口罩实施紧急征用”。

2月2日，大理市卫健局再次发出《应急处置征用通知书》：为切实加强疫情防控工作，从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩被“依法实施紧急征用”。

2月6日，一则“大理请把物资归还重庆”的话题登上微博热搜。微博网友爆料，除重庆外，还有多地防疫物资在大理市被扣留，多张大理市发出的《应急处置征用通知书》和多地政府发出的工作联系函被爆出。这些《通知书》和函件显示，大理市扣押的防疫物资里，包括发往成都的15件口罩、发往浙江慈溪的11.2万只医用口罩和湖北黄石市委托重庆企业购买的口罩。

2月24日，云南省纪委监委权威发布，大理市违法扣押征用防疫口罩问题属实，决定对5个单位、8名责任人进行问责处理。

那么在防控疫情期间，有权实施征用的行政主管部门是谁呢？又应当如何执行、如何补偿呢？本文以“大理市扣押征用口罩”事件为例，浅谈我国法律中的财产征用问题。

一、财产征用的条件与法律依据

征用是在国家有紧急需要时，国家强制使用单位、个人的财产，而不必得到财产所有权人的同意。财产征用在《中华人民共和国宪法》 第十三条中有规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

另外《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条限制了财产征用的条件“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。”《物权法》第四十四条也做出了限制性规定，因抢险、救灾等紧急情况下，国家可以征用单位、个人的不动产或者动产。因此国家征用单位及个人的财产有严格的条件限制：一是征用的前提，只能因抢险、救灾等紧急情况下；二是征用要符合法律规定的权限和程序；三是在使用被征用的个人财产后应将该财产返还给单位或个人，并且给予一定补偿；对于造成征用财产损害或因财产灭失不能返还的，要给予补偿。

二、财产征用的主体、权限、程序与救济

1. 征用的主体

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。” “突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”以及《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”

由此可见，“大理市扣押征用口罩”事件中，大理市出于控制疫情的需要，可以征用本行政区域内的物资，其中有权做出征用决定的是大理市人民政府，具体实施部门为大理市卫健局。仅从征用的前提条件来看，大理市有权征用本行政区域内的物资。

2. 征用的权限

大理市在因疫情防控需要的前提下有权征用口罩，但大理市人民政府征用物资的权限范围是受法律严格限制的。

《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条规定，县级以上的地方政府，只能征用本行政区域内的物资。如果涉及全国范围或者跨省市、自治区、直辖市的征用，应该由国务院进行。”《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”

大理市人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资、征用财产等，而在运输过程中途径大理的快递属于跨行政区域的物品，大理市跨省“征用”物资显然是属于行政越权行为。因其越权行政行为，云南省纪委监委于2月24日发布决定，对大理市委、市政府等5个单位、8名责任人进行问责处理。

3. 程序与救济

征用程序目前是以各地的实施办法、暂行办法为依据。

2020年2月12日，深圳市人大常委会通过了《深圳市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作切实保障人民群众生命健康安全的决定》。对于如何征用和事后补偿，《决定》明确，市、区疫情防控指挥机构应当向被征用的单位或者个人发出应急征用凭证，并依法予以归还或者补偿。同时，深圳市司法局也对外发布了《疫情防控期间重点领域行政执法工作指引》。

以深圳为例，大致流程如下：（1）征用人向被征用人出具《深圳市人民政府应急处置征用令》；（2）征用人向被征用人出具《交付清单》，一式三份，征用方与被征用方签字并加盖公章确认；（3）如果征用期限到期仍需要继续使用的，出具《延期征用令》；到期或提前解除的，出具《解除应急处置征用令》；（4）征用物资或财产交还给被征用人，《返还交接清单》一式两份；对被征用物资、场所毁损、灭失的，征用实施单位一并出具毁损、灭失证明或者在交接返还清单中予以列明。（5）根据实际征用情况、履约情况、相关设施、设备损失损耗等情况，由征用实施单位向被征用单位依法进行补偿。

如果国家拒绝支付补偿或者支付标准过低，公民有权依据《行政复议法》第六条、《行政诉讼法》第十二条第（五）项规定的规定可以先申请行政复议，对复议决定不服的，还可向人民法院寻求救济；亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。

三、对我国财产征用的思考

目前我国法律缺乏对应急处置状况下财产征用的统一规定，各地均以各地自己的实施办法、暂行办法为依据，没有形成系统的法律体系，对征用程序、补偿标准等内容也没有统一而详细的规定，各地参差不齐，往往难以满足应急处置状况下征用工作的需要。

1. 国家制定统一的财产征用程序

没有程序保障的地方，就不会有真正的权利保障。目前我国法律缺乏对征用私有财产程序的统一规定，除土地征用外，大多数财产征用仅以各地的实施办法、暂行办法为依据。

在“大理市征用口罩”事件中，大理市卫健局向“被征用人”下发的编号为“大市卫征〔2020〕1-61号”的《通知书》称，依据《云南省应急征用办法》，被征用人应在收到通知之日起的1年内，向大理市卫健局提出书面应急补偿申请；逾期未申请且无正当理由的，视同放弃受偿权利。这份通知暴露了大理市征用物资缺乏正当程序，且涉嫌剥夺被征用人的救济权。

制定统一、正当的程序是规范财产征用行为的前提和依据。因此从立法上应当为财产征用设定更为严格、统一的适用程序，建议整合现有的各地的实施办法、暂行办法以及零散分布在《传染病防治法》等法律中的具体条文，统一整合至《突发事件应对法》或某一部专门法律中，为财产征用行为提供有较强约束力的法律保障。

2. 明确财产征用部门的职责

由于财产征用在执行过程中往往会涉及多层级多部门，因此在具体实施中需要明确各部门的职责、权限与分工。应参照《突发事件应对法》第四条关于应急管理体制的规定，根据上级政府的统一领导、综合协调，按照分级负责、属地管理的体制原则，开展应急征用工作。如果根据法律法规的授权，设立了应急指挥部，那么应当由应急指挥部统一负责征用工作。

3. 建立统一、具体的补偿标准

我国法律目前对于补偿标准并未做出具体的规定，财产价值往往由行政机关说了算，对补偿方案有异议的要么“由补偿单位按规定处理”，要么耗费大量时间和人力成本通过行政复议、行政诉讼维权。这会导致被征用人在受到损失后难以主张自身权益，在一定程度上打击被征用人配合征用工作的积极性，也不利于政府利用社会力量处置突发事件。因此要完善财产征用制度，必须要具体补偿标准。

以此次“新冠”肺炎疫情为例，如果县级人民政府对本行政区域内、或国务院跨省征用口罩、防护服等物资，而这些物资的使用价值通常是一次性的，那么该类物资则应采取全额补偿的方式。至于市场价格，应当按照征用当天同地区、同种类的市场价格为标准进行全额补偿。第二类物资是属于非一次性、可反复使用的，如医用器械设备、交通工具等，在征用返还时，往往只是消耗了该类物资的部分使用价值，此类物品则应当折旧补偿，参照固定资产折旧方式进行计算、确定补偿数额；如果该类物资发生了损坏，还应当补偿维修费用，维修应以该类物资修复至能正常使用为标准。

为了避免征用补偿不公，建议实行评估与补偿相分离，即实施补偿的主体不应参与征用财产的评估，财产价值的评估应该交给独立的、不受行政干预的专业机构完成。

4. 加强财产征用及征用补偿的监督与核查

建议完善对财产征用及征用补偿工作的内部考核机制，对政府部门的征用行为是否符合条件、是否按程序征用、是否按规范补偿等方面进行考核，同时将征用及补偿总体情况报同级人大审议。

建议引进各级职能部门，如各级纪委、监察部门、审计部门等参与征用及补偿工作的监督核查，发挥职能部门的监督作用。

广泛接受公众监督, 加强征用工作的透明度,主动公开征用的流程及征用补偿名目、数额，建立社会公开制度和财产征用听证制度。将内部考核与外部监督结合，保障财产征用补偿工作的开展。

习近平总书记在十九大报告中强调，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”在“新冠”肺炎疫情防控的大背景下，国家要制定完善的财产征用制度，遵循正当征用程序，明确补偿标准，政府机关依照法律赋予的权限和程序操作，依法行政，规范权力行使，防止滥用，尊重和保护突发事件中的个体利益，这不仅对疫情防控有重要的现实意义，也对全面推进依法治国各项工作具有推动作用。

作者简介

陶晶律师

得伟君尚90后党员律师

业务领域：公司规范与证券、房地产与建设工程

文/得伟君尚抗疫宣传第三小组 陶晶

组稿、统筹/石文娟

编辑、排版/周   青