关于突发公共卫生事件中财产征用主体、征用程序等问题研究

摘要：突发公共卫生事件中财产征用是指国家因公共利益的需要，依照法律规定强制取得原属于公民、法人或者其他组织的财产使用权的行政行为。我国宪法明确规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，因突发公共卫生事件中征用财产行为造成财产损失，国家应对该财产损失给予合法合理补偿。

关键词：突发公共卫生事件    财产征用   补偿

2020年春节前后全国突发新冠病毒肺炎，全国各地对于疫情防控所需的口罩、防护服等防护措施需求激增，大理市卫生健康局于2020年2月2日发出《应急处置征用通知书》对云南顺丰速运有限公司大理分公司承运的发往其他省市的多件口罩实施应急征用，大理市卫生健康局的征用行为已经超出其法定征用权限。本文从征用主体、征用程序以及征用救济途径三方面探讨，以期为促进政府依法行政提供合理化建议。

一、突发公共卫生事件中财产征用主体及权限

1.财产征用主体应为县级以上人民政府或者县级以上人民政府设立的突发事件应急指挥机构。

根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”以及《中华人民共和国突发事件应对法》第八条“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作……县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作……”，法律法规尚未明确规定征用财产的具体部门，笔者倾向于在突发公共卫生事件中财产征用主体应当为县级以上人民政府或县级以上人民政府设立的突发事件应急指挥机构。

2.突发公共卫生事件中，国务院或全国性突发事件应急指挥机构有权在全国范围或跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府或县级以上地方人民政府设立的突发事件应急指挥机构有权在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

根据《中华人民共和国物权法》第四十四条规定“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”、《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条 “有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产……”、第五十二条第一款“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务”、《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”，《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条“根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁”，国务院或者全国性突发事件应急指挥机构有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内征用财产，县级以上地方人民政府或县级以上地方人民政府设立的突发事件应急指挥机构有权在本行政区域内征用财产。

二、突发公共卫生事件中财产征用程序

目前我国法律尚未明确规定突发公共卫生事件中征用财产程序、补偿原则、补偿标准，鉴于突发公共卫生事件的突发性、紧急性以及危害性，结合我国立法精神，并参照《云南省突发事件应急征用与补偿办法》、《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》等各省市关于突发事件应急征用与补偿的规定，突发公共安全事件中征用财产应适用先征用后补偿、谁征用谁补偿的原则，建议可按照如下程序实施征用财产：

1.征用主体向被征用单位或个人送达应急征用决定书，征用主体指派的财产征用人员应不少于2人。

2.征用主体应办理被征用财产交接手续。

征用主体应与被征用单位或个人办理被征用财产交接手续，且应当制作应急征用财产清单一式两份，双方各执一份。若被征用单位或个人拒不配合征用的，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条第二款“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，征用主体可强制征用被征用单位或个人财产，同时可委托公证机关对征用主体强制征用财产现场进行公证。

3.县级以上人民政府突发事件应急指挥机构或指定部门统一管理和调用被征用财产，并设置应急征用标志。

县级以上人民政府突发事件应急指挥机构或指定部门应在被征用设备、设施、场地、交通工具等显著位置设置应急征用标志，待使用完毕或者突发公共卫生事件结束后，由征用主体收回应急征用标志。

4.被征用财产使用完毕或突发公共卫生事件结束后，征用主体应及时办理财产返还手续。

被征用财产使用完毕或突发公共卫生事件结束后，征用主体应通知被征用单位或个人持身份证明资料、应急征用决定书、应急征用财产清单在规定时间内到指定地点办理被征用财产返还手续，签署财产返还清单一式两份，征用主体与被征用单位或个人各执一份。若被征用财产毁损、灭失的，征用主体应当出具毁损、灭失证明。

5.突发公共卫生事件结束后，征用主体应及时办理财产补偿手续。

（1）征用主体通知被征用单位或个人在规定时间内提出补偿申请。

突发公共卫生事件结束后，征用主体应通知被征用单位或个人在规定期间内提出补偿申请，被征用单位或个人提出补偿申请时应提交如下资料：身份证明资料、应急征用补偿申请书、应急征用决定书、应急征用财产清单、财产返还清单、财产毁损或灭失证明、发生费用情况、补偿金额及计算依据、投保及理赔情况、征用主体要求提供的其他材料。

（2）征用主体收到补偿申请及相应材料后审查是否受理补偿申请。

对于补偿申请资料齐全且表述清晰的，征用主体作出受理回执并送达被征用单位或个人；对于补偿申请资料不齐全或者存在表述不清晰的，征用主体告知被征用单位或个人在合理期限内补正；对于补偿申请不合法合理的，决定不予受理并向被征用单位或个人说明理由。

（3）征用主体受理补偿申请后及时完成审核，制定补偿方案并报送同级人民政府批准后实施。

征用主体应参照本行政区域内同地段征用财产时同类财产的市场购置价格或租赁价格对被征用单位或个人进行货币补偿。若财产毁损但经维修能够恢复使用功能的，补偿在保险理赔后按必要维修费用支出等因素确定；若财产无法维修或经维修无法恢复使用功能、灭失或维修费用超过财产毁损前价值的，补偿金额在保险理赔后，综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值等因素确定。

若被征用财产价值较大或者双方对被征用财产价值存在争议的，征用主体可与被征用单位或个人共同选定具有资质的价格评估机构以征用财产时点作为评估时点参照本行政区域内同地段同类财产的市场价格对被征用财产价值进行评估，根据评估机构出具的评估结果在保险理赔后确定合理补偿。

（4）征用主体与被征用单位或个人达成补偿协议后，根据财政预算管理规定及时报请同级财政部门支付补偿资金。

（5）征用主体在补偿工作完成后应将被征用财产补偿情况予以公告。

三、突发公共卫生事件中被征用单位或个人对征用财产及补偿的救济程序

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”和第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”，公民、法人和其他组织若认为应急征用行为侵犯了其合法权益，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同时，公民、法人和其他组织若认为违法应急征用行为侵犯了其财产权益，还有权依法申请国家赔偿。

突发公共卫生事件威胁着每位公民的生命健康，公民、法人和其他组织均有义务参与突发公共卫生事件应对工作，积极支持政府及相关部门采取的应急措施。

作者简介

胡诗迪律师

得伟君尚彭晓刚律师团队成员

主要负责：1. 政府事务，包括但不限于征收拆迁、信息公开、尽职调查、国资监管及合规、行政复议及诉讼等；2. 企业顾问及风控，包括但不限于制度设计、风险梳理及防控、争议解决等

文：得伟君尚抗疫宣传第二小组  胡诗迪

组稿、统筹/石文娟

编辑、排版/周   青、张梦佳