关于完善紧急政府采购制度的思考

在新冠肺炎疫情防控工作中，政府采购是不可或缺的一环。政府实施各类应急防控措施，诸如建设专门医院、搭建“方舱医院”等临时医疗场所，以及紧急购置各项医疗设备、医护用品等，均离不开相关供应商的支持。由于抗疫工作时间紧、任务重，若仍沿用现行政府采购法所规定的方式和程序进行采购，则将延误工作的开展，造成更大的损失，这就对我国完善紧急政府采购制度提出了迫切要求。

一、我国完善紧急政府采购制度的必要性

（一）现行制度的缺失

紧急政府采购即在重大自然灾害等紧急状态下，为完成抗灾抢险等紧迫任务而进行的政府采购活动。立法上对通常的政府采购行为进行规制，出于维护市场秩序、确保财政资金有效使用、保证采购效果、抑制腐败现象等目的，往往在采购方式、采购程序等方面进行严格限制，明确各类采购方式的适用条件、金额标准等，对采购人和供应商的要求都倾向严格，偏重于体现法律对“公平正义”这一价值的维护。然而，当重大自然灾害等紧急状况发生时，需以最快速度完成采购程序，将采购物资迅速投入到抗灾救灾等应急工作中去，但同时又不能放松对采购对象质量的把控，降低采购要求。故而，紧急政府采购的特殊性决定了它不能笼统照搬常态下的政府采购法律制度，而应对其进行专门制度设计，更着重于对“效率”价值的维护。

当前我国已经建立以《突发事件应对法》为基础，以特别法即《防洪法》《防震减灾法》《传染病防治法》等单行法律法规为主干的应急管理制度体系。但在政府采购层面，并无与之相配套的紧急采购制度。《政府采购法》第八十五条所规定的不适用该法的两种情况之一即包括“因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购”。尽管2010年《政府采购法实施条例》征求意见稿第一百一十三条曾提及，前述紧急采购“由国务院财政部门另行制定管理办法”，但2015年正式施行的该《条例》中却删除了相关内容。截至目前，我国尚无专门法律文件对紧急政府采购进行规制。

（二）抗疫实践呼唤立法跟进

由于缺少法律制度依据，我国近年来应对各类重大突发事件开展紧急政府采购，主要通过由中央或地方财政部门出台相关临时规定、发布紧急通知的方式进行规范。例如非典期间，天津市政府采购中心出台了《非典期间采购项目紧急政府采购办法》；汶川地震期间，财政部下发了《关于加强汶川地震救灾采购管理的紧急通知》；新冠肺炎疫情期间，财政部办公厅发布了《关于疫情防控采购便利化的通知》、《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》，浙江省财政厅发布了《关于进一步做好新冠肺炎疫情防控期间政府采购管理工作的通知》。笔者认为，采取这种方式进行规范，容易导致以下几个问题：

第一，临时通知存在滞后性。如本次新冠疫情爆发初期，疫情最严重的武汉市于2020年1月23日宣布封城，次日即开始建设专门收治新冠肺炎患者的火神山医院，建设物资及医疗物资的采购均十分紧迫，直到1月26日财政部办公厅发布《关于疫情防控采购便利化的通知》，要求建立采购“绿色通道”。这段时间差在一定程度上使疫情初期的紧急采购工作陷入了无据可依的被动。

第二，突发事件发生后才出台临时规定或发布紧急通知，只局限于防控阶段的工作，无法对预防阶段的工作进行规范。预防阶段的基础工作涉及广泛：一是紧急采购主体的设置，包括采购部门的安排、专业采购人员的培养、采购代理机构的建设等；二是紧急供应商信息库的统筹管理，在平时就建立一个完备的供应商库，有利于统合市场上分散配置的应急资源，在突发事件发生时能更加及时地调动相关资源，避免临时“抓瞎”；三是其他配套工作，如相关网站及数据库等电子化、信息化建设工作。上述这些预防阶段的工作应当如何开展，目前仍缺少相关法律规范的指引。

第三，由于事发紧急，相关临时通知难免限于原则性的要求，缺乏可操作性，难以解决实践中碰到的具体问题。如《关于疫情防控采购便利化的通知》第一条提到，使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务，可不执行政府采购法规定的方式和程序。但此处的“疫情防控相关”并无具体认定标准，在实践操作中留下了被人擅自扩大范围的空间，可能导致以紧急采购为名实施其他采购的现象。

第四，通知的法律地位问题。国家部委以“通知”形式发布的文件，其法律地位能否等同于部门规章，目前学术理论上与司法实践中均存在争议。《关于疫情防控采购便利化的通知》规定“采购进口物资无需审批”，对此前制定的《政府采购进口产品管理办法》这一部门规章做出了例外规定，如果能以立法的方式对这类规定予以明确，则可避免这方面的争议。

综上，笔者以为应当吸取历次突发事件应对工作，尤其是本次新冠疫情防控工作中的教训，通过立法的方式建立完善紧急政府采购制度，确保紧急政府采购有法可依。

二、完善紧急政府采购制度的具体建议

（一）注意法律体系的整合衔接

由于紧急政府采购制度横跨政府采购法律制度与应急管理法律制度两大领域，在制度设计的过程中，应当更加注意法律体系的整合，确保紧急政府采购制度与既有的应急管理制度体系相衔接。

具体而言，第一，在应急管理的视角下厘清启动紧急政府采购的实施条件。与其他应急管理措施相同，实施紧急采购的前提条件是存在“紧急状态”，现行《政府采购法》第八十五条采取的表述是“严重自然灾害和其他不可抗力事件”，但这一表述过于宽泛，存在紧急采购被滥用的风险。我国《突发事件应对法》第三条中对突发事件进行了详细的界定，将其划分为“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”四大类，且各地方、各行各业均已基本建成突发事件应急预案体系，各类应急预案对于突发事件的分类分级进行了进一步细化，已有较为明确的认定流程。因此，建议将实施紧急采购的“紧急状态”与《突发事件应对法》中的突发事件相挂钩，并以突发事件的严重程度作为衡量判断是否有必要启动紧急政府采购、采取何种紧急采购方式的标准。

第二，应当注意紧急政府采购与其他应急保障、应急处置措施的衔接。例如《突发事件应对法》第三十二条规定了应急物资储备保障制度，该条第三款规定县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。可将这些平时即与政府签订应急保障协议的企业纳入紧急采购供应商库中，一旦发生突发事件，需要启动紧急采购时，可优先予以考虑。再如《突发事件应对法》第十二条规定了突发事件中政府的财产征用权。显然，征用和紧急采购两种不同的模式所应对的状况在紧迫程度、采购对象的稀缺程度等方面均有不同，征用的行政强制性也远大于紧急采购，故而应通过法律明文规定的方式对二者的适用条件分别加以明确。

（二）完善紧急采购方式及程序

紧急采购虽不适用现行《政府采购法》，但对于已经成熟的采购方式、采购程序，应可参照适用。现行《政府采购法》确定了六种采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，其中“其他采购方式”目前仅有由财政部认定的竞争性磋商一种。在上述六种政府采购方式中，招标采购程序复杂，投标、评标、开标期限漫长，难以适应紧急采购的要求。在紧急政府采购立法时，可参照其他几种采购方式，并在此基础上进一步简化程序，以适应应急管理工作的需要。例如：报价文件、响应文件等文书可通过数据电文方式发送，谈判、询价等程序可通过电话或在线开展，专家评审可通过视频会议方式进行等。

同时，立法上应当注意与既有的政府采购方式进行区分。现行的《政府采购法》第三十一条第（二）项规定，当发生不可预见的紧急情况，不能从其他供应商处采购时，可采取单一来源方式进行采购。显然，该项提到的“紧急情况”程度较轻，不足以与本文论述的“紧急采购”情况相提并论。在紧急政府采购语境下如参照单一来源方式进行采购，其程序性要求可适当放低。

此外，还应当完善紧急采购项目合同管理体系，简化合同签订流程。《政府采购法》及其实施条例中对政府采购合同的形式、内容及签约程序均作出了要求，例如政府采购合同应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内签订，并在签约之日起七个工作日内备案等。在突发事件发生后，一些紧急采购项目可能无法完全严格按照这些要求签约，如因疫情紧急导致来不及起草内容完善的合同，无法通过邮寄方式及时与外地供应商签署合同文本，甚至出现事实上的合同倒签情形。在设计紧急政府采购制度时，应当充分考虑这些情况，适当允许灵活处理，例如引入电子签章方式进行签约。对于极为紧迫的需求可先达成口头合意，待供货后补签合同；或是先签订简化协议，事后以补充协议的方式予以完善等。同时应当对采购、谈判、签约全流程相关材料予以留存，最大限度避免这种合同倒签带来的风险。

（三）建立风险防范与监督机制

与一般采购相比，紧急采购更容易出现采购风险。一是由于采购时间紧、任务重导致的信息差，容易造成选择供应商的混乱无序。二是由于对采购程序进行简化，更容易导致程序被别有用心之人利用，出现不法行为，滋生腐败现象。三是由于紧急采购的供应商来源往往较为单一，缺乏公开竞争机制，容易导致采购价畸高，质量得不到把控，增加不必要的采购成本，造成财政资金的浪费。

因此，对紧急采购进行立法规制时，尤需注意建立严格的风险防范与监督机制。具体而言，一是监督过程覆盖采购全流程，从立项、论证阶段到采购、签约阶段，均应确保公平公正，并留有材料备查。二是监督范围覆盖采购活动中的各个主体，既要做好对采购人的监督，也不能放松对供应商的监管，通过工商、质监等部门严格把关，确保供应商保质保量提供应急物资。三是做到内部监督与外部监督相结合，既要发挥采购人内部审计、监察部门应有的监督职责，也要确保采购透明化，引入社会公共监督。

作者简介

沈弥光律师

武汉理工大学2014级法律硕士，执业于2017年

主攻民商事法律，曾参与第七届世界军人运动会等项目法律服务

文/得伟君尚抗疫宣传小组90后分组 沈弥光

组稿、统筹/石文娟

编辑、排版/周   青、张梦佳