突发公共卫生事件中政府信息公开的法律制度完善

当突发公共卫生事件出现时，人民群众最迫切的需求是第一时间了解客观的事实情况，并提前采取措施应对该类事件，那么行政机关在依法履行政府信息公开的义务时，也应当最大限度地满足人民群众的这种需求，但由于我国存在立法内容缺乏衔接、对突发公共卫生事件中政府信息的规定过于原则、监督机制有待完善等问题，这些法律制度上的问题导致人民群众的知情权无法得到有效保障，笔者从将《政府信息公开条例》上升为法律、扩大突发公共卫生事件中政府信息的范围、优化监督机制等方面寻找解决问题的路径。

一、立法现状

我们从上面的图表可以发现，随着中国特色社会主义法治体系的健全，政府信息公开的发展经历了保密求稳阶段、逐步公开阶段、主动公开阶段，目前突发公共卫生事件中政府信息公开的法律保障主要有《档案法》、《保守国家秘密法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》，这些法律规定对保障人民群众的知情权以及推动依法行政起到了举足轻重的作用。

二、存在的问题

每一部法律及行政法规都是在特定的历史背景下出台的，调整的对象各有侧重，立法者也不尽相同，这也在一定程度上导致立法缺乏统一的顶层设计，立法内容缺乏衔接。同时，为了应对各类突发公共卫生事件，行政机关在行使职权中更加侧重于维护国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定，对人民群众的知情权等基本权利缺乏应有的保障。

（一）立法内容缺乏衔接

1. 确定公开的主体及范围的标准有待统一

《传染病防治法》第十九条、第三十八条规定公开的主体为国务院卫生行政部门、省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门，公开的范围为传染病预警、疫情信息。《突发事件应对法》第十条、第二十条、第四十四条、第四十五条、第五十三条规定公开的主体为有关人民政府及其部门，公开的范围为应对突发事件的决定、命令、有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息等。《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定公开的主体为国务院卫生行政主管部门、省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门，公开的范围为突发公共卫生事件的信息。《政府信息公开条例》第十条和第二十条规定公开的主体的确定标准为“谁制作、谁公开”、“谁保存、谁公开”、“谁获取、谁公开”，公开的范围为突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。

《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》在法律条款的表述中使用的是“信息”二字，但笔者认为本处的“信息”应当包含政府信息。同时，我们可以发现上述四部法律和行政法规中公开的范围各不一样，公开的主体也有所不同，这就可能导致行政机关对哪些突发公共卫生事件政府信息应当公开、这些政府信息的公开方式是否是主动公开、哪些主体负责公开这些信息等问题无法形成统一的认识，进而行出现该公开的政府信息不公开、避重就轻的公开政府信息等现象，这些现象导致社会公众无法及时获取最为关注的信息，也严重损害政府的公信力。

2. 承担法律责任的情形有待统一和明确

对行政机关不依法履行政府信息公开职能的行为，《传染病防治法》第六十五条、第六十六条规定对该行为适用行政处分的条件是造成传染病传播、流行或者其他严重后果。《突发事件应对法》第六十三条规定对该行为适用处分的条件是造成后果或导致损害发生。《突发公共卫生事件应急条例》第四十八条规定对该行为适用行政处分的条件是在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职或者造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果。《政府信息公开条例》第五十三条规定对该行为适用处分的条件是情节严重。

行政机关承担同样的法律责任，但行为的违法情形却有轻有重，上述法律及行政法规对严重后果、后果、情节严重的含义没有明确的规定，笔者认为这种立法上的不统一可能导致上级行政机关在认定行政机关不依法履行政府信息公开职能的行为是否构成严重后果或者情节严重上没有明确的标准，有较大的随意性，适用行政处分的尺度不一。

3. 依照《保守国家秘密法》、《档案法》等审查拟公开的政府信息的标准有待明确

根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，拟公开的政府信息要经过定秘、归档审查，该规定使得被定秘、归档的政府信息在公开上呈现出特殊性。笔者认为《保守国家秘密法》对定秘的判断标准的规定本身就具有原则性，《政府信息公开条例》也明确规定了“谁制作、谁公开”、“谁保存、谁公开”，当突发公共卫生事件中政府信息被国家档案馆保存且可以向社会公众开放或者被其他档案馆保存时，负责制作该信息的行政机关和负责保存该信息的档案馆均可以公开该信息，但由于立法上没有明确规定由两者中的哪一个主体负责公开，这就可能出现两者互相推诿的情况。

（二）对突发公共卫生事件中政府信息的规定过于原则

1. 公开的政府信息有待明确

《政府信息公开条例》第二十条以及《国家突发公共事件总体应急预案》规定了突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况属于行政机关主动公开的政府信息，突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。笔者认为该规定没有回应什么时间公开、公开内容的深度等社会公众最可能关注的问题，这也导致行政机关自由裁量权过大，对什么内容公开、公开到什么程度、何时公开都由行政机关自己决定，行政机关在公开政府信息时随意性、任意性较强。

2. 主动公开的政府信息的范围有待明确

对《传染病防治法》第三十八条、《突发事件应对法》第十条、第二十条、第四十四条、第四十五条、第五十三条、《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定的信息，从法律条款的文义上理解，上述规定的信息应当属于行政机关主动公开的信息，但除了《政府信息公开条例》第二十条规定的突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况属于行政机关主动公开的政府信息外，《政府信息公开条例》并没有规定上述规定的信息属于主动公开的政府信息。

（三）监督机制有待完善

1. 强调内部监督，轻外部监督

根据《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》以及《政府信息公开条例》的规定，监督的主体包括公民、法人、其他组织、政府信息公开工作主管部门、上一级行政机关、上一级监察机关，监督的形式包括投诉、举报、行政诉讼、行政复议、内部监督，但上述法律及行政法规着重强调内部监督的作用，对公民、法人、其他组织通过投诉、举报、行政诉讼、行政复议等形式监督行政行为的规定过于原则，而且对如何发挥媒体的监督作用没有做出任何规定。

2. 司法监督有待加强

根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条的规定，行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，公民、法人、其他组织不能直接向人民法院提起诉讼，笔者认为这种制度设计不利于激发社会公众行使监督权的积极性，也不利于发挥司法权制约行政权的作用。

三、解决问题的对策

权力要关在制度的笼子里，笔者认为通过整合不同位阶的规范性法律文件、完善法律制度的内容以及加强外部监督等措施，能够有效限制公权力，保障人民群众的知情权。

（一）将《政府信息公开条例》上升为法律，整合立法内容

1. 统一确定主体的标准

根据《传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急条例》的规定，公开疫情信息的主体仅限于国务院卫生行政部门及其授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。笔者认为该规定过于严格，存在不合理之处，因为按照该规定，像武汉市、郑州市等省会城市的人民政府都没有资格公布疫情信息，而这些城市的疫情涉及上千万人的生命权和健康权[1]，这种制度设计人为的设置了层层报告的环节，容易造成疫情信息报告的延误，不利于疫情信息早报告和早发现。故笔者认为应当根据《政府信息公开条例》第十条的规定确定公开的主体。

2. 统一承担法律责任的情形

《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》规定了行政机关不依法履行公开疫情信息义务的法律责任，上述规定与《政府信息公开条例》第五十三条的规定存在矛盾之处，故笔者认为对行政机关不依法履行公开疫情信息义务的行为，应当适用《政府信息公开条例》第五十三条的规定，但在该条款中要进一步明确 “情节严重”包含的范围。

3. 进一步确立“以公开为常态、不公开例外”原则

《政府信息公开条例》第十七条关于定秘、归档审查的规定为行政机关决定是否公开政府信息留有太大的自由裁量空间，可能导致行政机关以定秘、归档为由拒绝公开政府信息，而且《保守国家秘密法》对定秘的审查标准的规定本身比较原则，归档信息的公开主体有明确的法律规定，故该条款不利于“以公开为常态、不公开例外”原则的贯彻始终，笔者认为该条款删除为宜。

（二）扩大突发公共卫生事件中政府信息的范围

《传染病防治法》第十九条、第三十八条、《突发事件应对法》第十条、第二十条、第四十四条、第四十五条、第五十三条规定、《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条均规定了行政机关在突发公共卫生事件中应当发布的信息的范围，上述规定的信息的范围比《政府信息公开条例》第二十条规定的突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况更广，笔者认为在《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》规定的信息满足政府信息形式要件的情况下，上述规定的信息应当被认定为《政府信息公开条例》规定的政府信息。对于社会公众而言，行政机关公布的信息越全面越及时，社会公众更可能在第一时间较完整的了解突发公共卫生事件的真实情况，并提前采取正确的应对措施，从而避免各种谣言扰乱社会公众的正常生活，更有利于社会公众配合政府控制的应对突发公共卫生事件的措施。

（三）优化监督机制

1. 加强司法监督[2]

当行政机关不依法履行主动公开政府信息义务时，法律赋予自然人、法人、其他组织可以直接向法院提起行政诉讼或者行政复议的权利。

2. 加强舆论监督

行政机关应当充分保护新闻媒体的报道权利以及社会公众的言论自由，尽量少使用、不使用行政处罚等手段限制新闻媒体以及社会公众的行为，鼓励社会公众以人民监督员的身份以及新闻媒体监督行政机关在突发公共卫生事件中政府信息公开的行政行为。 

3. 加强纪检监督

明确投诉、举报的法定程序，行政机关收到投诉、举报后，应当根据投诉人、举报人的请求事项，及时调查核实相关事实，并在法定期限内答复投诉人以及举报人。

随着我国法治政府的建设，政府信息公开的范围可能越来越大，这就更加需要有配套的法律制度保障人民群众的知情权，而法律制度存在的立法内容缺乏衔接、立法内容过于原则、监督机制有待完善等问题也亟待解决，本文通过从统一确定主体的标准、统一承担法律责任的情形、进一步确立“以公开为常态、不公开例外”原则等方面整合立法内容，扩大突发公共卫生事件中政府信息的范围，从司法监督、舆论监督、纪检监督等方面优化监督机制，以此完善突发公共卫生事件中政府信息公开的法律制度。

参考文献：

[1]新浪财经.专家：尽早修订《传染病防治法》补齐疫情防控体制短板[EB]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661364537734675783&wfr=spider&for=pc, 2020年03月30日。

[2]冯晴.我国突发事件中的政府信息公开制度研究[D].保存地：上海.保存单位：复旦大学，2010年。

作者简介

占顺达律师

90后党员律师，法学硕士

曾就职于央企中铁二十五局集团，从事法务工作。现为湖北三宁化工股份有限公司、枝江金润源建设投资控股集团有限公司、湖北枝江农村商业银行股份有限公司、宜昌市林业和园林局、宜昌市公共资源交易监督管理局等单位法律顾问服务团队核心成员

专业领域：金融、建筑房地产纠纷案件

文：得伟君尚宜昌分所 占顺达

组稿、统筹/石文娟

编辑、排版/周   青、张梦佳