关于新冠肺炎疫情防控征用主体的浅析及建议

一、疫情防控征用主体的实际情况

自新冠肺炎疫情爆发以来，口罩等防护物资紧缺，医院及隔离场所人满为患。由于地方政府能够直接调用的物资、使用的医院及隔离场所数量有限，实际需求仍难以得到满足。在此情况下，地方政府选择依据法律规定通过征用部分社会资源的方式解决供应不足的问题。

实施征用首先要确保征用的主体必须具有法定的资格，因为依照《行政诉讼法》及其司法解释的规定，如果征用主体不具有行政主体资格，行政相对人申请确认征用无效的，人民法院判决确认无效。事实上，征用主体的资格问题并未得到重视，各地征用主体不尽一致：有的是政府作为征用主体，有的是政府部门作为征用主体，还有的是疫情防控指挥部作为征用主体。

笔者认为造成上述情形的直接原因是不同省份人大常委会关于新冠肺炎疫情防控的决定规定的征用主体不统一。目前有22个省级人大常委会通过了关于依法做好新冠肺炎疫情防控工作的决定，其中明确征用主体的有17个，概括如下：

规定由县（区）级以上人民政府作为征用主体的省份（8个）为：江苏、湖北、山东、河南、江西、吉林、宁夏、天津；

规定由县（区）级以上人民政府及其有关部门作为征用主体的省份（8个）为：上海、北京、河北、福建、安徽、海南、重庆、云南；

规定由县级以上人民政府或者应对疫情指挥部作为征用主体的省份（1个）为：黑龙江。

笔者还发现虽然上述省份人大常委会决定中确定了征用的主体，但实际执行时仍会出现问题。例如某直辖市人大常委会的决定规定区级以上人民政府及其有关部门均可作为征用的主体，但该直辖市政府却通过授权其下属某部门对某企业产能实施征用；又如某省人大常委会的决定虽已规定征用主体为县级以上人民政府，但其省内个别县、区却以县、区疫情防控指挥部的名义征用酒店作为隔离场所。

二、疫情防控征用主体的法律规定

笔者以为各地为应对新冠肺炎疫情实施征用出现征用主体混乱，其根本原因在于涉及疫情防控的法律，即《传染病防治法》和《突发事件应对法》，对征用主体的规定存在不一致。

《传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内……临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”

《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产”。第五十二条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。”

比较这两部法律可以发现：这两部法律的制定主体均为全国人大常委会；从调整对象来看，《传染病防治法》属于特殊法，《突发事件应对法》属于一般法；从实施时间来看，《传染病防治法》于1989年颁布实施（该法在2013年修改时并未修改征用的主体），《突发事件应对法》于2007年颁布实施。

由于《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于突发公共卫生事件征用主体规定的不一致，属于“旧的特别规定”与 “新的一般规定”的冲突，因此，不能依照《立法法》第九十二条规定的“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”适用原则来确定征用主体。

依照《立法法》第九十四条之规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。因此，全国人大常委会可依法对《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于征用主体的规定进行裁决，消除规定不一致带来的法律适用上的混乱。

三、建议将县级以上人民政府作为唯一的征用主体

这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。为应对突发公共卫生事件、保障被征用人的合法权益，笔者建议征用主体确定为县级以上人民政府。同时，规定县级以上人民政府的组成部门、组建机构或其他单位可以负责征用的具体实施工作。笔者主要是基于以下两方面的考虑：

一方面，县级以上人民政府作为征用主体，有利于突发公共卫生事件防控征用的统筹，能够有效避免政府部门之间因征用出现纷争。在应对突发公共卫生事件过程中，政府部门容易各自为政、争抢征用同类财产甚至同一批财产。《突发事件应对法》规定的突发事件管理体制为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”。因此，发挥县级以上人民政府在防控突发公共卫生事件时的统一领导作用，可以消除其他部门在开展征用时的本位主义隐患。

另一方面，县级以上人民政府作为征用主体，有利于被征用人的权利救济，能更好维护被征用人的权益。依据《行政诉讼法》规定，公民、法人或其他组织对征用决定及其补偿不服的有权提起行政诉讼，对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民法院管辖。若因防控突发公共卫生事件征用问题政府与被征用人产生争议且被征用人就此提起行政诉讼，中级人民法院作为一审法院审理案件有利于防止和排除地方保护主义的不当干扰，进而更好维护被征用人的权益。

总而言之，这次新冠肺炎疫情充分暴露了我国突发公共卫生事件防控的征用主体问题，这不仅关系到征用行为本身的合法性，还影响征用的统筹，更关系到被征用人的权利保障。而且，解决突发公共卫生事件防控的征用主体实际存在的问题，还与健全国家公共卫生应急管理体系紧密相关。因此，笔者认为对此问题应予以重视。

作者简介

赵新磊律师

武汉大学法学硕士

业务领域：民商法、行政法，参与武汉第七届世界军人运动会法律服务

文：得伟君尚抗疫宣传小组90后分组 赵新磊

组稿、统筹/石文娟

编辑、排版/周   青